Sturingsvraag landbouw: uitzieken of ingrijpen? | Twynstra Gudde - Organisatieadviesbureau - organisatieadviesbureau

Sturingsvraag landbouw: uitzieken of ingrijpen?

Het Planbureau voor de leefomgeving schetst drie denkrichtingen om grip te krijgen op veranderingen in de Land- en Tuinbouw: versterkte zelf- en ketensturing, centrale sturing door rijksoverheid of regionale sturing. In deze blog een korte samenvatting per denkrichting en wat de voor- en nadelen daarvan zijn. Ik sluit af met een persoonlijke visie op het vraagstuk en stel mezelf de vraag of het een kwestie van uitzieken is, of dat we moeten teruggrijpen op meer coördinatie door de overheid.

Versterkte zelf- en ketensturing: private governance

Sturing in deze denkrichting is een samenspel tussen marktpartijen, ngo’s en de overheid, waarbij het primaat voor initiatieven in de markt ligt. Voorbeelden zijn keurmerken en private kwaliteitsstandaarden. Van de overheid vraagt het een scherpe visie op de sector en daarmee de randvoorwaarden waarbinnen de keten zichzelf mag sturen. Voor deze denkrichting is het noodzakelijk dat er per sector een aantal grote dominante bedrijven de bovenliggende partij zijn. Dit is nodig om standaarden af te dwingen en veranderingen door te voeren. Deze bedrijven hebben macht, maar zijn vanwege merk en reputatie ook gevoelig voor het sentiment van burger en consument en daardoor bereid hier naar te luisteren en op te anticiperen.

Belangrijk voordeel is dat de in een sector aanwezige energie en innovativiteit volop wordt geactiveerd. Het aanwezig zijn van gedeelde publieke waarden is wel van belang als kader voor private ontwikkeling. Denk daarbij aan de toepassing van gentechnologie, of dierenwelzijn. Ook als toepassing van hoogwaardige technologie oplossingen biedt voor problemen is dit een goede denkrichting. Tot slot speelt deze denkrichting in op de gedachte dat in een geglobaliseerde wereld nationaal beleid toch niet effectief kan zijn.

Een nadeel van deze denkrichting is dat grote bedrijven niet persé de vrienden zijn van het MKB en familiebedrijven, denk daarbij aan de marktmacht van de grote retailers. De meeste agrariers vallen in de categorie MKB en/of familiebedrijf. Voor deze groep is eigenlijk de mogelijkheid van een algemeen verbindend verklaring noodzakelijk, wat een wetgevende taak is van de centrale overheid en dus eigenlijk niet past in ketensturing. Een ander nadeel is dat deze richting geen oplossing biedt  voor problemen waar publieke waarden zich niet verenigen met een commercieel interessante oplossing. Er ontstaat een prisoner’s dilemma, waarin ‘foute’ bedrijven naar het buitenland worden gedreven of er überhaupt niks gebeurt. Denk daarbij aan bepaalde (plof)kippenhouderijen die naar Oekraine zijn verhuisd en genbedrijven die een nevenvestiging in de VS starten. Tot slot is er een risico dat de markt mogelijk haar eigen (geglobaliseerde) doelen zal nastreven, die anders zijn dan nationale doelen. Hierop is dan minder democratische controle mogelijk.

Sturing bij centrale overheid: public governance

Het planbureau ziet geen heil in hiërarchische sturing door de rijksoverheid, zoals lange tijd na de tweede wereldoorlog het geval was. Wel ziet zij een rol voor de centrale overheid om het debat te initiëren over de toekomst van de Nederlandse Land- en Tuinbouw. Op basis hiervan ontstaan gedeelde publieke waarden en kan beleid worden geformuleerd en uitgevoerd. Er kan met een brede groep stakeholders afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld in een landbouwakkoord. Mogelijk leidt dit tot fundamentele andere keuzes die de land- en tuinbouw in zijn geheel positief veranderen en tegelijkertijd bestaande commerciële belangen schaden. Voorbeelden zijn de gevolgen van het verbod op de nertsenfokkerij of kokkelvisserij. Deze denkrichting vraagt om veel politieke moed, een lange adem en omvangrijke investeringsfondsen en prestatiecontracten met stakeholders.

Een belangrijk voordeel van centrale sturing is dat er vanuit een breed maatschappelijk perspectief gekeken wordt naar de Land- en Tuinbouw. Het vraagt dus om echte verbinding tussen sector en maatschappij, anders zal het ontaarden in een oeverloos machtsspel. De centrale overheid is daarnaast in staat om omvangrijke ombuigingen te faciliteren gedurende lange tijd. Bijvoorbeeld om regio’s die onevenredig hard worden geraakt te compenseren.

Een belangrijk nadeel is dat een centralistische aanpak kan leiden tot grote en individuele schade en tot flinke maatschappelijke onrust. Denk daarbij aan het verbod op nertsenfokkerij, of eerder het noodzakelijk ingrijpen door de overheid bij dierziekten als varkenspest, gekke koeienziekte en de Q-koorts. Of denk aan het uitplaatsingsbeleid van de glastuinbouw in de periode 2000 tot 2010, wat zeer ineffectief is gebleken. In alle gevallen leidde centrale sturing tot dusver bijna per definitie tot een grote hindermacht en rechtszaken. Fundamentele koerswijzigingen zijn daarom politiek complex, risicovol en tijdrovend. Een goede gedragen landbouwvisie in alleen om die reden al cruciaal. Tot slot is een belangrijk nadeel dat de centrale overheid legitiem wel iets kan verbieden, maar in de praktijk vaak niet in staat is een reëel commercieel handelingsperspectief te bieden voor ondernemers die moeten wijken.  

Regionale sturing: gebiedsgericht werken

Regionale sturing is gebaseerd op de gedachte dat veel problemen (ook) een regionaal of lokaal karakter hebben en sluit aan op de decentralisering van het ruimtelijk beleid. Ruimtelijke keuzes zijn grotendeels vaak regionaal te maken en ook het verdienvermogen ligt vaak regionaal door bestemmingsplanwijzigingen. Daarnaast kan de overheid regionaal een belangrijke en aanjagende rol hebben in het organiseren en faciliteren van netwerken van ondernemers, de lokale kennisinstellingen en de overheid. Het netwerk is een middel om initiatief uit de lokken bij een van deze drie partijen. Doordat partijen weten dat ze langjarig aan elkaar verbonden zijn, is er meer bereidheid om te investeren in elkaar.

Het voordeel van regionaal sturen is dat er vaak veel energie en motivatie is voor initiatieven, mede op basis van een reeds bestaand warm netwerk en goede informele relaties. Ook zijn er meer mogelijkheden voor maatwerk op basis van wederzijds vertrouwen en inzicht in elkaars belangen. Regionale sturing kan ook een sterke basis zijn om zaken op te schalen tot interregionale of nationale samenwerking, zoals recent is gebleken uit het Nationaal Tuinbouwakkoord. Tot slot biedt regionale sturing de mogelijkheid voor regionale bestuurders om iets concreets  te doen voor de eigen ondernemers of burgers.

Nadelen van regionale sturing is de versnippering. Sectorproblemen als gewasbescherming of de lobby voor andere Europese regels kunnen nauwelijks regionaal worden aangepakt. Daarnaast is het beleid vanuit nationaal perspectief soms ineffectief door waterbedeffecten naar een naastgelegen regio. Tot slot is het niet altijd helder wat de scheidslijn is tussen een succesvolle ervaren lokale aanpak en naïeve dorpspolitiek.  

Uitzieken of ingrijpen?

Persoonlijk zie ik eigenlijk slechts twee denkrichtingen: sturen vanuit de markt of sturen vanuit de overheid, regionaal of nationaal. Wat het beste is? Ik heb daar zelf nog niet een pasklaar antwoord op. Ik vraag me soms af of ik een salon-libertariër ben met in theorie alle vertrouwen in de markt, maar in de praktijk ook wel het gevoel dat collectiviteit en sturing noodzakelijk is.

Zo heb ik aan de ene kant groot vertrouwen in het bedrijfsleven om ook maatschappelijke problemen op te lossen. In plaats van nu te snel terug te grijpen naar overheidssturing, moeten we misschien nog wat tijd nemen om uit te zieken en af te kicken van de na-oorlogse overheidssturing. Wachten tot bedrijven consolideren en groot genoeg zijn en met marktmacht marktsturing afdwingen en bereidheid tonen om in te spelen op maatschappelijke issues om hun reputatie en merk te beschermen. Tegelijkertijd zie ik de afschaffing van de productschappen in 2015 als logisch, maar wel te rigoureus ingezet. De activering van regionale ‘triple helix‘ organisaties zoals Greenports, is daar een reactie op en die zijn zeker nuttig. Om echt het verschil te maken, missen deze meer netwerkorganisaties echter de power en de robuustheid om echt lange termijnbeleid te realiseren. Dus wat adviseert u: nog even uitzieken, of toch de (centrale) overheid weer actiever inzetten?

 

Het hele rapport van het Planbureau voor de Leefbaarheid vindt u hier.

 

Reageer