In 2012 tekenden de gemeenten in de voormalige stadsregio Rotterdam een convenant om 150 megawatt (MW) windenergie te realiseren. Het gebied: het stedelijke Rotterdam, exclusief het havengebied, waar al eerder een apart Havenconvenant liep. Het doel was bijdragen aan de provinciale opgave van 735,5 MW wind op land, onderdeel van de 6.000 MW uit het Energieakkoord 2013.
Gezamenlijke opgave
De windopgave is complex en de Stadsregio Rotterdam lost complexe problemen graag samen op. ‘In dit gebied komen wonen, industrie en transport geconcentreerd samen en heb je elkaar doorlopend nodig,’ zegt procesbegeleider Dieter de Vroomen. Omdat alle partijen de windopgave als een gezamenlijke opgave zagen, is gekozen voor een convenant. ‘Wat dit convenant uniek maakte,’ vertelt Jan van Belzen, ‘was dat álle gemeenten tekenden, ook die zonder eigen windlocaties. Zo committeerden we ons aan een gezamenlijke opgave, niet alleen voor de eigen achtertuin.’ De windlocaties waren bovendien vastgelegd in de provinciale Verordening Ruimte en Mobiliteit, waardoor ze niet zomaar konden worden aangepast. Dat gaf duidelijkheid, maar ook spanning. Technisch gezien was de ambitie haalbaar: geschikte locaties, bewezen technologie en voldoende wind. Toch duurde het jaren om tot realisatie te komen. Bestuurlijke wisselingen, veranderende wet- en regelgeving en maatschappelijke weerstand vertraagden het proces. ‘Windenergie is een lang traject, namelijk gemiddeld zeven jaar,’ blikt Jan van Belzen terug. ‘In die tijd wisselen gemeentebesturen minstens één keer, provinciaal en landelijk gebeurt dat ook. Nieuwe bestuurders brengen nieuwe prioriteiten mee. Wat gisteren haalbaar leek, kan morgen politiek onbespreekbaar zijn.’ Ook externe factoren speelden een rol. ‘De staalprijs steeg opeens fors,’ zegt Dieter de Vroomen. ‘Termen als netcongestie waren in 2012 nog onbekend, maar werden later opeens een probleem. We moesten dus continu schakelen tussen techniek en beleid.’
Convenant als bindmiddel
Het convenant bood houvast. Door hun handtekening legden gemeenten een inspanningsverplichting vast: meewerken aan het gezamenlijke doel, ook als er lokaal weerstand was. Voor de provincie gold een resultaatverplichting: zij moest zorgen voor de ruimtelijke kaders. ‘Een convenant is meer dan een handtekening,’ benadrukt Jan van Belzen. ‘Het schept verplichtingen. Ook opvolgende colleges zijn eraan gebonden. Dat maakt het een krachtig instrument. Maar het is ook complex, want je houdt elkaar vast, terwijl je je vrijheid wilt behouden.’ Dieter de Vroomen vult aan: ‘Het Zwaard van Damocles hing altijd boven de tafel. Als we er samen niet uitkwamen, zou de provincie ingrijpen. Niemand wilde dat scenario, dus bleef iedereen in gesprek, ook al was het soms knarsend’.
Intensief bestuurlijk overleg
In het begin vergaderden de partijen twee keer per jaar. Dat bleek te weinig. ‘Bij de verlenging van het convenant hebben we ingezet op dynamiek en verbinding,’ vertelt Dieter de Vroomen. ‘We gingen naar vier, vijf bijeenkomsten per jaar. En we bezochten wethouders persoonlijk. Dat gaf veel meer eigenaarschap.’ Ook tijdens de coronaperiode werd de symboliek niet vergeten. ‘We hebben toen fysieke handtekeningen opgehaald. Gewoon, omdat het belangrijk was om het commitment te blijven voelen.’
Informele lijnen
Veel voortgang werd geboekt tussen vergaderingen door. Ambtenaren stemden af, deelden informatie en bereidden besluitvorming zorgvuldig voor. ‘Dat ging niet vanzelf, dus moesten we dat eerst organiseren,’ zegt Jan van Belzen. ‘Soms zaten we eerst met de ambtenaar om tafel. De wethouder kon dan later een stap naar voren doen en een toelichting geven. Dat voorkwam verrassingen en maakte het gesprek constructiever.’
Zelfversterkend vermogen
Partijen spraken elkaar onderling aan op afwezigheid of obstructie. ‘Ik heb bij de start van de verlenging een onderscheid gemaakt tussen ‘niet kunnen’ en ‘niet willen’. Dat was zichtbaar door niets zeggen,’ herinnert Dieter de Vroomen zich. ‘Niets zeggen, niet komen, maar wel roepen dat iets niet kan. Dat werd niet geaccepteerd. De andere gemeenten spraken hen daarop aan. Uiteindelijk deden ze weer mee.’ Volgens Jan van Belzen was dit cruciaal: ‘Die balans is delicaat. ‘Einzelgängers redden het niet. Dat is een harde les: je kunt je niet onttrekken aan samenwerking. Dan beland je in het moeras. Als voorzitter ben ik niet monddood, maar laat problemen eerst onderling uitzoeken. Dat versterkt het vertrouwen en maakt de samenwerking volwassener.’
Peter Reijns: ‘Soms helpt een ander perspectief om het gesprek te verbreden’. ‘Inderdaad’, legt Jan van Belzen uit, ‘we vroegen bijvoorbeeld NGO’s en Havenbedrijf Rotterdam een brief te sturen naar de partners. Niet alleen over windenergie, maar over regionale leveringszekerheid. Dat veranderde de toon en gaf nieuwe energie.’
Peter Reijns, partner TwynstraGudde Interim Management; Pim Nijssen, partner samenwerken bij TwynstraGudde;
interim-manager Dieter de Vroomen, procesbegeleider en interim-manager Jan van Belzen, convenantvoorzitter.
Wat werkte minder goed?
Ook kwamen er nieuwe ruimtelijke opgaven, zoals de woonopgave, die concurreerden met de windlocaties. Nieuwe inzichten, zoals netcongestie, konden nauwelijks worden verwerkt. ‘Gemeenten zaten gevangen in hun eigen systeem,’ stelt Jan van Belzen. ‘Dat past niet meer bij hoe we nu moeten werken.’ Hoewel bestuurlijk commitment geregeld was, bleef draagvlak onder inwoners een punt. ‘Sommige gemeenten durfden geen knoop door te hakken uit angst voor protesten. De ‘hete aardappel’ werd soms doorgeschoven.’
Ongelijke posities
Rotterdam speelde een voortrekkersrol, kleinere gemeenten hadden minder ruimte en middelen. ‘Iedereen wilde wel helpen,’ zegt Dieter de Vroomen, ‘maar de posities waren niet gelijk verdeeld. Een aantal gemeenten was bijvoorbeeld geen windlocatie, maar moest toch een bijdrage leveren. Die deden dat bijvoorbeeld door hun kennis te delen.’ De verschillende uitgangspunten zorgden voor spanning én voor creativiteit. Pim Nijssen: ‘Je redeneert vanuit de opgave: Wat levert het de samenleving op, maar mensen willen ook weten: wat levert het míj op? Een van de succesfactoren van een convenant is dan ook oog hebben voor zowel het collectieve als het individuele belang. Het bedienen van andere belangen helpt ook mee aan het succes’. Daardoor ontstonden ook verrassende nevenresultaten, weet Dieter de Vroomen. ‘Zo zijn er afspraken gemaakt over woningbouw, omdat daar ruimte voor was aan tafel. Dat viel buiten de kaders van het convenant, maar het hielp de samenwerking enorm.’
Masseren, duwen en helpen
Conflicten vermijden leidt tot stilstand, zo hebben Jan en Dieter ervaren. ‘Door open gesprekken, soms op neutrale locaties als een bedrijf of buurthuis, werden begrip en voortgang groter,’ zegt Jan van Belzen. ‘Investeren in relaties en informele netwerken bleek dan ook cruciaal.’ Dieter de Vroomen benadrukt dat hun persoonlijke bezoeken aan de bestuurders en de ambtelijke voorbereiding het verschil maakten. ‘We masseren, duwen en helpen. Dat was niet altijd zichtbaar voor de andere bestuurders, maar het houdt de boel in beweging. Iedereen moet het gevoel hebben dat het gezamenlijke doel belangrijker is dan individuele belangen. Dat vraagt om voortdurend herhalen: waarom doen we dit samen? Dat stimuleerde het collectieve eigenaarschap’.
Sociale en bestuurlijke winst
Wat Jan van Belzen bijblijft, is ‘dat we iets voor elkaar hebben gekregen wat in 2010 nog onmogelijk leek. Niet omdat de techniek beter werd, maar omdat we over een langere periode leerden samenwerken, terwijl bestuurders wisselden. Naast kilowatts en windmolens levert het convenant dan ook sociale en bestuurlijke winst op, namelijk betere samenwerking, wederzijds vertrouwen en regionale veerkracht’.
Het belang van onafhankelijke procesbegeleiding in een veranderend speelveld
Dit artikel is het eerste uit een serie van twee artikelen die zijn samengesteld op basis van een gesprek tussen convenantvoorzitter Jan van Belzen, procesbegeleider Dieter de Vroomen, TGIM-partner en ‘schaduwmanager’ Peter Reijns en specialist samenwerkingskunde Pim Nijssen. Het tweede artikel gaat in op de dynamiek van bestuurlijke wisselingen en toch ervoor zorgen dat de lange termijndoelen overeind blijven. In het artikel ook aandacht voor welke afspraken, monitoring en programmamanagement helpen om koers te houden en voor het belang van onafhankelijke procesbegeleiding in een veranderend speelveld.
