De aanleiding is vaak urgenter dan toen: structurele financiële druk, personeelstekorten, overlappende regionale samenwerkingen en een stapeling van complexe opgaven. Tegelijk is één ding hetzelfde gebleven: herindelen lukt alleen als je het vanuit kracht doet – met een gedeelde visie op de nieuwe gemeente.
Wat is er dan anders dan in 2014? Niet zozeer de formele stappen; die veranderden beperkt. Het zijn vooral drie dingen: het sentiment in de samenleving is scherper, het vakmanschap in het proces weegt nog zwaarder, en de rol van rijk en provincie is terughoudender ten opzichte van 10 jaar geleden. Tegen die achtergrond blijven de drie sporen uit het handboek overeind, maar we kijken er inmiddels wel net iets anders naar.
Veranderspoor: binnen én buiten in beweging
Een herindeling begint meestal in het gemeentehuis. Het zijn raadsleden, bestuurders en ambtelijke top die als eersten hardop zeggen: 'Zo redden we het niet meer, we moeten naar een andere bestuurlijke vorm'. Maar een herindeling gaat pas echt leven als het ook buiten gevoeld en besproken wordt: in dorps- en wijkraden, bij verenigingen, in de dagelijkse beleving van inwoners en ondernemers.
In kleinere gemeenten gaat het dan al snel over identiteit en nabijheid. De vraag of iemand nog 'zijn eigen gemeente' houdt, raakt iets wat verder gaat dan een logo of een raadszaal. Als je dat wegduwt met de redenering 'dit gaat over schaal en opgaven, niet over gevoel', loop je vroeg of laat vast.
Draagvlak is daarom veel meer dan een simpele 'ja-nee'-vraag. Als je inwoners alleen de vraag voorlegt of ze vóór of tegen herindeling zijn, organiseer je je eigen 'nee'. Inwoners willen vooral weten: wat merk ik hiervan, waar ga ik straks naartoe met mijn vraag, blijft mijn dorp herkenbaar, blijft de raad bereikbaar? De kunst is om het gesprek daarover te voeren, in plaats van over een abstract besluit waar men weinig invloed op ervaart.
Het veranderspoor gaat daarmee over twee bewegingen tegelijk. Aan de binnenkant: een nieuwe bestuurlijke en ambtelijke cultuur, waarin bestuurders en medewerkers vanuit de te herindelen gemeenten niet vanuit oude 'wij-zij'-verhoudingen blijven denken, maar samen verantwoordelijkheid nemen voor één nieuwe gemeente. Aan de buitenkant: een manier van betrekken die niet alleen bedoeld is om draagvlak af te vinken, maar om écht op te halen wat voor inwoners en lokale gemeenschappen telt.
Formeel spoor: minder duw van buiten, meer regie vanbinnen
Het formele spoor – van principebesluit tot wet en startdatum – is nog steeds een traject van drie tot vier jaar. Het biedt de legitimiteit en structuur die je nodig hebt: besluiten van raden, toetsen bij provincie en rijk, het formele herindelingsadvies, de wet en de formele start van de nieuwe gemeente.
Wat anders is dan in 2014, is de context. Toen was er meer bovenlokale nadruk op opschaling, via Rijk en provincies die gemeenten actief stimuleerden om over fusie na te denken. Nu zie je meer terughoudendheid. Provincies en rijk sturen minder hard, waardoor gemeenten zelf veel meer aan zet zijn om tempo te maken en knopen door te hakken.
Dat is winst en risico tegelijk. Winst, omdat gemeenten zelf eigenaar zijn van hun bestuurlijke toekomst. Risico, omdat je ook langdurig in de stand van onderzoeken en verkennen kunt blijven hangen, zonder dat er ooit een echt besluit valt. Het formele spoor wordt dan een soort schaduwproces naast de werkelijke dynamiek.
Juist daarom is het zo belangrijk dat colleges en raden eerlijk zijn over wat ze van het formele spoor verwachten. Is het een manier om tijd te kopen, of een kapstok om in een paar duidelijke stappen tot besluitvorming te komen? En wie heeft daarop de regie? Onze ervaring is dat het helpt als de herindelende gemeenten samen opdracht geven aan de procesbegeleiding. Dan houden raden en colleges zelf de regie over de inhoudelijke keuzes, terwijl iemand van buiten het proces bewaakt, timing scherp houdt en ervoor zorgt dat besluitvorming niet steeds een stap vooruit en twee achteruit wordt.
Fusiespoor: kiezen in plaats van eindeloos harmoniseren
Het fusiespoor gaat over de nieuwe gemeente als organisatie: dienstverlening, organisatie-inrichting, personeel, ICT, financiën, huisvesting. Tien jaar geleden schreven we al dat je moet prioriteren wat op dag één geregeld moet zijn. Daar staan we nog steeds achter, maar we zijn wel scherper geworden op wat je daarna doet.
Veel gemeenten blijven lang hangen in het idee dat alles 'gelijk' moet zijn. Iedereen dezelfde regeling, elk dorp hetzelfde loket, elk team dezelfde manier van werken. Dat is begrijpelijk, zeker als je recht wil doen aan alle partners. Maar als je overal volledige harmonisatie nastreeft voordat je keuzes maakt, loop je grote kans dat de organisatie twee, drie jaar in de stand van tijdelijke afspraken en noodvoorzieningen blijft hangen.
Daar zit de kern van het fusiespoor anno nu: durven kiezen. Kiezen welke processen en systemen je meteen wilt uniformeren, omdat het anders gewoon niet werkt. Kiezen waar je de komende jaren bewust verschil accepteert, omdat het niet realistisch is om alles tegelijk te doen. Kiezen of je één nieuwe organisatie bouwt, of in grote lijnen aanhaakt bij de sterkste bestaande structuur en die verder ontwikkelt.
Het gaat niet om de vraag of er één 'juiste' manier is, maar of er een heldere redenering achter zit. Waarom kies je voor deze inrichting, deze huisvesting, deze dienstverleningsformule? En hoe leg je dat uit aan medewerkers en inwoners? Een fusieorganisatie hoeft op dag één niet af te zijn, maar moet wel kunnen functioneren.
Drie lessen voor herindelen anno nu
Als we terugkijken op het handboek én de herindelingen waar we sindsdien bij betrokken waren, komen we op drie lessen die in de huidige context misschien nog belangrijker zijn dan toen:
- Begin bij de opgave, niet bij de kaart. Niet de nieuwe grens is het beginpunt, maar de vraag welke opgaven en kwetsbaarheden afzonderlijke gemeenten niet meer goed aankunnen. Als je daar eerlijk over bent, wordt de discussie over fusie minder een identiteitsdebat en meer een gesprek over kwaliteit en uitvoerbaarheid.
- Neem sentiment serieus, maar kies de juiste gespreksthema’s. Inwoners en medewerkers hoeven niet te stemmen over de vraag 'wel of geen fusie' om toch serieus genomen te worden. Betrek hen bij de inrichting van de nieuwe gemeente: dienstverlening, kernenbeleid, naam, symbolen, bereikbaarheid van bestuur en raad. Daar zit de ruimte waar hun inbreng het verschil maakt.
- Organiseer een proces dat van iedereen is. Zorg dat colleges en raden samen opdracht geven aan de procesbegeleiding. Dat maakt het makkelijker om divergerende belangen op tafel te leggen en toch één verhaal naar buiten te houden, ook richting provincie en rijk.
Wil je sparren over hoe je een herindelingsproces stevig en slagvaardig inricht of hoe je het veranderspoor, formele spoor en fusiespoor in jouw situatie met elkaar verbindt? Neem gerust contact met ons op.
