Integrale benadering
Het Rijk kiest duidelijk voor een integrale benadering. Stikstof is niet langer een los milieuprobleem, maar verbonden met natuurherstel, waterkwaliteit, landbouw, vergunningverlening en leefbaarheid van het platteland. Bovendien combineert het plan verschillende overheidsrollen: het stellen van normen en juridische kaders, investeren in ondersteuning en natuurherstel, samenwerken met medeoverheden en maatschappelijke partijen en ruimte bieden aan gebiedsgerichte oplossingen. De principes van meervoudig sturen komen zo goed samen in één aanpak (zie afbeelding).
Meervoudig sturen (bron: Verheul e.a., 2017)
De integrale benadering van het kabinet past bij de complexiteit van het stikstofvraagstuk. Tegelijkertijd maakt die integrale aanpak de uitvoering niet eenvoudiger. De komende tijd werken we in een blogreeks drie sleutels uit die volgens ons bepalend zijn voor succesvolle uitvoering en het omdraaien van het stikstofslot:
-
Gebiedsprocessen
-
De instrumentenmix
-
De rol van grond
Hierna introduceren wij deze drie sleutels. In de komende periode werken wij ieder van deze thema’s verder uit in een afzonderlijke blog, met aandacht voor de bestuurlijke, juridische en uitvoeringsvraagstukken die daarbij spelen.
Sleutel 1: Focus in gebiedsprocessen
Net als in de voorgaande aanpak van het NPLG krijgen gebiedsprocessen een centrale rol in de uitvoering. Anders dan voorheen hebben gebieden nu echter geen invloed op de doelstellingen: het kabinet kiest dit keer nadrukkelijk voor een combinatie van landelijke kaders en gebiedsgerichte uitwerking.
Gebiedsprocessen hebben wel invloed op de manier waarop deze doelen worden bereikt. Provincies kunnen tot 1 januari 2028 gebiedsplannen indienen als alternatief voor de landelijke zoneringsregels rondom Natura 2000-gebieden. Een gebiedsplan moet aantonen hoe het gebied met eigen maatregelen minimaal dezelfde natuur- en stikstofeffecten bereikt. Bovendien moet het plan juridisch geborgd zijn en mag het niet meer kosten dan de landelijke aanpak. Keurt het Rijk het plan goed, dan ontstaat ruimte voor maatwerk en vergunningverlening voor dit gebied. Zo niet, dan gelden de landelijke zoneringsregels.
Provincies moeten samen met medeoverheden en gebiedspartners in krap anderhalf jaar toetsbare uitvoerings- en borgingsplannen opstellen. Dat vraagt om scherpe focus in lopende gebiedsprocessen en duidelijke keuzes over de aanpak. Daarmee komt direct de volgende vraag in beeld: met welke maatregelen en instrumenten worden de afgesproken doelen daadwerkelijk gerealiseerd?
Sleutel 2: Instrumentenmix als ontwerpvraagstuk
Die vraag brengt ons bij de tweede sleutel: de instrumentenmix. Een gebiedsproces kan richting geven aan de gewenste ontwikkeling, maar zonder een effectieve combinatie van instrumenten blijven doelen papierwerk. Het kabinet kiest daarom terecht niet voor één maatregel, maar voor een samenhangend pakket van normering, financiële ondersteuning, natuurherstel, extensivering, innovatie, vrijwillige beëindiging en grondinstrumenten.
Tegelijkertijd ligt hier ook de grootste uitvoeringsuitdaging: succes hangt af van instrumenten die juridisch houdbaar, financieel aantrekkelijk, gebiedsgericht toepasbaar en uitvoerbaar zijn voor ondernemers en overheden.
De komende jaren moeten daarom niet alleen doelen centraal staan, maar vooral de vraag welke combinatie van instrumenten die doelen daadwerkelijk realiseert. Een norm zonder handelingsperspectief leidt tot weerstand; een subsidie zonder duidelijke doelsturing biedt onvoldoende zekerheid voor natuurherstel en vergunningverlening. Juist de samenhang tussen instrumenten bepaalt het effect.
Provincies en waterschappen spelen daarbij een cruciale rol. Zij moeten gebiedskennis vertalen naar maatwerk. Het nieuwe GLB vanaf 2028 biedt hiervoor belangrijke kansen door structurele financiering te verbinden aan natuur, water, landbouw en gebiedsontwikkeling.
Maar zelfs de best ontworpen instrumentenmix roept uiteindelijk een praktische vraag op: waar moet de verandering landen? Daarmee komen we bij de derde sleutel.
Sleutel 3: Actief en strategisch grondbeleid
Veel maatregelen lijken op het eerste gezicht te gaan over stikstof, natuur of vergunningverlening. In de praktijk komen zij echter samen op dezelfde vierkante meters. Extensivering vraagt (vaak) meer hectares per bedrijf. Natuurherstel vraagt ruimte. Verplaatsing van bedrijven vraagt alternatieve locaties. En ook wateropgaven, kavelruil en grondgebondenheid landen uiteindelijk op dezelfde grond.
Daarom schuilt achter vrijwel iedere maatregel uit de instrumentenmix een grondvraagstuk. Het kabinet onderkent dit en zet in op instrumenten zoals vrijwillige kavelruil, herverkaveling, pachtconstructies, een grondfaciliteit en de nationale grondbank. Grondbeleid wordt daarmee steeds meer sturend voor de transitie van het landelijk gebied.
De praktijk zal uitwijzen of dat voldoende is. Grond is schaars en kostbaar, eigendom is versnipperd en verschillende opgaven concurreren om dezelfde ruimte. Juist daarom bepaalt een actieve en strategische inzet van grondbeleid het succes van de gebiedsgerichte stikstofaanpak. Uiteindelijk wordt een groot deel van de opgave niet opgelost met wetten en regelgeving, maar op de grond zelf.
Vervolg
Het succes van de nieuwe stikstofaanpak zal uiteindelijk niet worden bepaald door de ambities op papier, maar door de uitvoerbaarheid in de praktijk. Gebiedsprocessen, de instrumentenmix en actief grondbeleid vormen daarbij drie onlosmakelijk verbonden sleutels.
In een blogreeks gaan wij op ieder van deze sleutels afzonderlijk in. Daarbij laten we zien welke keuzes overheden en gebiedspartners de komende jaren moeten maken en welke bestuurlijke, juridische en uitvoeringsvraagstukken daarbij om aandacht vragen. Zo werken we stap voor stap toe naar de vraag die centraal staat: hoe komt Nederland daadwerkelijk van het stikstofslot?
