Blog Hoe brengen we het bestuur in balans?

Onrust in politieke partijen, dalend vertrouwen in het openbaar bestuur, verharding van het debat, het zijn allemaal aanwijzingen dat de veelbesproken bestuurlijke vernieuwing binnen het openbaar bestuur hard nodig is. Schandalen als de toeslagenaffaire, maar ook de ‘doe eens normaal man’ botsing tussen Wilders en Rutte van enkele jaren geleden, zijn maar enkele voorbeelden van incidenten die de roep om een andere bestuurlijke koers rechtvaardigen. Maar wat verstaan we onder bestuurscultuur? En is het alleen aan politici en bestuurders om daaraan te werken?

Toegevoegd door Roel Lauwerier op 28 juni 2022

Het is goed om eerst de definitie van een bestuurscultuur erbij te pakken, zoals de Nederlandse Vereniging van Raadsleden die hanteert: het geheel van normen, waarden, routines en rolopvattingen dat van invloed is op het samenspel tussen raad (volksvertegenwoordiging), college (bestuur), ambtelijke organisatie en samenleving. Zelf maakte ik jaren deel uit van die bestuurscultuur. Ik was onder andere raadslid en wethouder in Tilburg. Als senior adviseur bij TwynstraGudde zet ik die ervaring nu om in ideeën over hoe we de koers kunnen wijzigen om vertrouwen terug te krijgen en het bestuur in balans te brengen.

Hoe brengen we het bestuur in balans?

Meer dan politieke cultuur

Als ik nu kijk naar het publiek debat over de bestuurscultuur valt me op dat vooral wordt gesproken over wat Kamerleden, ministers, de minister-president, raadsleden, wethouders en gedeputeerden anders willen en moeten doen. Dat is goed en zeker belangrijk. Maar niet het enige. Eigenlijk gaat dat publiek debat voornamelijk over de politieke cultuur, en dat is in mijn ogen een specifiek onderdeel van de veel bredere bestuurscultuur, zoals hiervoor gedefinieerd. Die bestuurscultuur gaat bijvoorbeeld ook over de manier waarop ambtelijk beleid wordt voorbereid en uitgevoerd. En het samenspel daarbij met onder andere medeoverheden, maatschappelijke partners, inwoners, belangengroepen, ondernemers, uitvoeringsorganisaties en gesubsidieerde en ‘ingekochte’ organisaties. En ja, zeker ook over degenen die werken in en voor overheden, zoals adviseurs. Politici en bestuurders moeten dus zeker samen aan de slag met de politieke cultuur. Maar het is ook aan de professionals werkzaam in en voor het openbaar bestuur, aan ons, om te werken aan de bestuurscultuur.

‘Niet alleen politici en bestuurders moeten aan de bestuurscultuur werken.’

Hindernissen voor een goede bestuurscultuur

Kim Putters, hoogleraar Beleid en Sturing van de Zorg aan de Erasmus Universiteit, benoemde in zijn Van Slingelandt-lezing zes hindernissen voor een goede bestuurscultuur. Een van die hindernissen is bijvoorbeeld het tunneldenken door onrealistische aannames, waardoor bij de uitvoering van beleid en wetgeving tegen problemen wordt aangelopen. Problemen die misschien onverwacht, maar zeker niet te onvoorzien waren. Regelmatig wordt door adviesorganen als de Raad van State en het SCP gewaarschuwd voor gebreken in wetgeving en beleidsuitgangspunten die onvoldoende zijn doordacht. Denk aan de decentralisaties in het sociaal domein. Die waren gebaseerd op onder andere het uitgangspunt van zelfredzaamheid en het dichtbij – aan de keukentafel – organiseren van toegang. De maatschappelijke realiteit is dat zelfredzaamheid een mooi credo is, maar niet altijd en voor iedereen geldt. En dat met de decentralisaties de toegang tot het sociaal domein zo dichtbij is georganiseerd dat er door meer mensen eerder een beroep op wordt gedaan. Met als gevolg dat jongeren die echt zware hulp nodig hebben in de knel komen en dat gemeenten al jarenlang het water financieel tot aan de lippen staat.

Een andere hindernis die ik zie, is het directe gevolg van de vergaande automatisering van processen die de afgelopen decennia op landelijk niveau zijn doorgevoerd. Daardoor staat de menselijke factor in veel gevallen buitenspel en worden uitzonderingssituaties niet meer herkend. Eerst kon aan de balie – street level bureaucracy – letterlijk gezien worden wanneer beleid verkeerd uitpakte op basis waarvan voor uitzonderingen oplossingen werden gevonden. Bij geautomatiseerde uitvoeringsprocessen weten we dat corrigerend mechanisme nog niet goed in te bouwen. We zitten soms letterlijk gevangen in algoritmes die het gezond verstand naar de achtergrond verwijzen. Putters wijst terecht op het gebrek aan inzicht over hoe het echt met mensen gaat en hoe beleid werkelijk uitpakt.

'Zelfredzaamheid is een mooi credo, maar geldt niet altijd en voor iedereen.'

Oude waarden incorporeren

Natuurlijk is automatisering in veel gevallen een welkome aanvulling voor het stroomlijnen van processen. Het levert efficiency op en nauwkeurigheid. De Belastingdienst moet zuiver en strak belastingen binnenhalen, maar toeslagen zijn een uitkeringsverstrekking, een andere discipline, waar de menselijke maat een belangrijke rol speelt, bijvoorbeeld in de beoordeling van individuele gevallen. Ergo, we hebben teveel gefocust op de voordelen van automatisering, maar zijn vergeten de oude waarden en werkwijzen te incorporeren in dat IT-landschap.

Ik pleit er dus niet voor om het digitale kind met het badwater weg te gooien. Te vaak volgt op een affaire een overreactie waarbij ook opgebouwde voordelen teniet worden gedaan. Niemand wil terug naar de papieren formulieren van de Belastingdienst. We moeten juist bij het ontwerpen van wetgeving en beleid kijken hoe digitalisering de uitvoeringsprocessen kan helpen én daarbij mechanismen inbouwen voor correcties op individueel niveau. In wetgeving kennen we de hardheidsclausule. Die moet ook in geautomatiseerde uitvoeringsprocessen worden ingebouwd. Dat is niet alleen techniek, maar juist ook organisatie en capaciteit.

Laat je inspireren voor de nieuwe bestuursperiode. Geef je op voor 30 september

Bestuur in balans krijgen

Het is zoeken naar een balans. Balans tussen vasthouden wat goed gaat en verbeteren wat anders moet. Tussen vaart maken en doordacht beleid maken en uitvoeren. Tussen presteren en leren. Tussen wat je wil en wat kan.

Vier rationaliteiten

Wat moet er gebeuren om het bestuur in balans te krijgen? In zijn Tilburgse Oratie stelde professor Ignace Snellen al in 1987 dat elk overheidsbeleid, en de uitvoering daarvan, moet voldoen aan vier rationaliteiten: een politieke, een juridische, een economische en een technische/ sociaalwetenschappelijke rationaliteit. Anders gezegd: wat willen we, mag dat, wat kost het en is het uitvoerbaar? Die vier afzonderlijke rationaliteiten verschillen en zijn alle vier tegelijkertijd waar. Zaak is ze met elkaar in balans te brengen. Als de nadruk teveel op één van de vier ligt, loop je tegen problemen op.

Vier rationaliteiten figuur (NBM)


De problemen in het sociaal domein waar ik eerder aan refereerde, zijn daarvan een voorbeeld. Die decentralisaties zijn doorgevoerd waarbij van meet af aan een bezuiniging is ingeboekt door het Rijk. Daarbij zijn beleidsaannames gedaan waar de praktijk vanaf het begin zijn kanttekeningen bij plaatste. Een ander voorbeeld: de Omgevingswet. De inwerkingtreding is meerdere keren uitgesteld. Onder andere en waarschijnlijk vooral omdat het Digitale Stelsel Omgevingswet nog niet klaar is voor goed gebruik. Kanttekeningen en randvoorwaarden vanuit de technische rationaliteit hadden eerder serieus genomen moeten worden.

Hoe dan?

Als adviseurs van TwynstraGudde hebben we zelf ook werk te verzetten. We hebben de vier rationaliteiten te koppelen aan onze kerncompetenties: programma’s en projecten, organisatieontwikkeling, samenwerken en evalueren en leren. We adviseren en vullen zelf soms interim scharnierfuncties in – denk aan gemeentesecretaris, programmanager, projectleider – die zich juist moeten richten op het borgen van de balans tussen de rationaliteit. Daarbij letten we bijvoorbeeld op de juiste opzet van een programma en de samenstelling van een programmateam. Zijn alle rationaliteiten in de volle breedte vertegenwoordigd, zijn checks & balances geborgd, is er tegenkracht georganiseerd?

Vervolgens is ook het gesprek belangrijk. Een visie of doelstelling formuleren is makkelijk, maar vind je het met elkaar ook echt belangrijk en is het haalbaar? Soms worden projecten te snel gestart, onder druk van een politieke agenda, maar zijn kosten en risico’s te weinig in kaart gebracht. Of wordt een doelstelling bepaald, een stip aan de horizon, zonder te weten of dit realiseerbaar is (het tunnel-denken van Putters). Energieneutraal in 2050, gaat dat echt lukken? Wanneer zo’n doelstelling niet haalbaar blijkt, loopt het openbaar bestuur een deuk op.

'Een bestuur dat in balans is, helpt de politieke cultuur te verbeteren.'

Afgewogen besluiten, duidelijke route

Er ligt een schone en uitdagende taak voor bestuurders en professionals om de bestuurlijke vernieuwing een impuls te geven en te zorgen dat bij het maken van beleid en het uitvoeren daarvan alles in balans is, zodat er afgewogen besluiten kunnen worden genomen en een duidelijke route kan worden bewandeld.

Ik wil werken aan een agenda die uit meerdere sporen bestaat. Verwacht geen quick wins, quick fixes of één duizenddingendoekje. Op dit moment denk ik aan de volgende sporen:

  • Herijking van kaderstellen en controleren.
  • Heroriëntatie op de verhouding tussen beleid en uitvoering.
  • Investeren in ambtelijk leiderschap.
  • Organisatie in balans.
  • Opgavegericht samenwerken.

Deze sporen licht ik nader toe en werk ik verder uit in volgende blogs. Wil je nieuw gepubliceerde blogs automatisch in je mailbox ontvangen? Laat hieronder je gegevens achter.

Het is mijn overtuiging dat we met een bestuur dat in balans is, helpen de politieke cultuur te verbeteren. Het is aan politici en bestuurders om de handschoen vervolgens op te pakken. En laten we daarbij vooral niet vergeten dat besturen mensenwerk is, waarbij fouten worden gemaakt. Wil je samen met mij fouten maken? Neem contact op via rla@tg.nl.

Ja, ik ben geïnteresseerd

Neem contact op met

Alle mensen

Neem contact op met

Alle mensen

Blijf op de hoogte

Ontvang de nieuwsbrief.

Vragen?

Je kunt ons mailen of bellen 033 467 77 77

Impact op morgen.