Er wordt naar de Tweede Kamer eerlijk gecommuniceerd dat er op korte of (middel)lange termijn verdergaande aanpassingen nodig zijn om Nederland klimaatadaptief te maken. Scherpe keuzes worden gevraagd, zowel voor het Rijk als partneroverheden. Wat blijft hangen, is de vraag wat nodig is om een scherpe keuze te kunnen maken en in welke omstandigheden.
Bibliotheek met vijftien boeken
De NAS behandelt vijftien adaptatieopgaven voor Europees Nederland en veertien voor Caribisch Nederland. We beperken ons in dit stuk tot Europees Nederland, al verdient het Caribische deel een beschouwing op zichzelf van iemand met meer kennis en ervaring van de opgaven daar. Voor elke opgave vind je grosso modo een heldere probleemschets, een aantal ambities, doelen en inspanningen in een Doelen-Inspanningennetwerk (DIN), een adaptatiepadenkaart en twee strategieën: intensiveren en transformeren.
En toch dachten we tijdens het lezen van de NAS wat menig klimaatadaptatieprofessional wel zal denken: delen heb ik eerder gelezen. Dat klopt en dat is ergens ook logisch. De NAS bundelt bestaand departementaal beleid tot één samenhangend geheel, en dat is op zichzelf al een prestatie in een land waar dat beleid over veel tafels verspreid ligt.
We spraken met Jacky van Geffen, beleidsmedewerker klimaatadaptatie bij de gemeente Groningen. Zij verwoordde de NAS treffend als ‘een bibliotheek’. Een hele mooie welteverstaan. Wil je weten hoe klimaatrobuuste landbouw eruit kan zien? Er staat een boek voor je klaar. Hittebestendige steden? Rij drie, tweede plank. De collectie is compleet en de bewegwijzering is helder. Voor iedereen die met klimaatadaptatie werkt, is dit waardevol.
De strategie is ook eerlijk over wat ze is en niet is. De NAS is een nationaal programma onder de Omgevingswet, zelfbindend voor het Rijk en verplicht vanuit Brussel (Europese Klimaatwet). De uitwerking volgt in het uitvoeringsprogramma (NUPKA) en in de Nota Ruimte, waar deze strategie op vooruitloopt.
Wat ons wel opvalt, is waar de energie naartoe gaat. Wie zoekt naar nieuwe normen of nieuwe middelen om de versnellende gevolgen van extreem weer het hoofd te bieden, komt vooral werkwoorden tegen als 'onderzoeken', 'verkennen' en 'een handreiking ontwikkelen'. In 2027 weten we welke kaders ontbreken. Vóór 2029 komt er een klimaatadaptatieladder. De financiële verkenning voor de lange termijn gaat nog starten. De NAS zet dus vooral een strategie uit om meer te weten te komen. Soms is dat ook gewoon de situatie en vraagt de opgave om een stimulerende of faciliterende rol van het Rijk op het gebied van kennis. Meer kennis is geen verkeerd idee, maar het kan ook een comfortabele reden worden om cruciale besluiten uit te stellen: besluitstel. Het zou interessant zijn om te verkennen of aan deze kennis- (en dus) leervragen ook actievragen gekoppeld kunnen worden. Hoofdstuk 3 is ook in dat licht te lezen: als een strategisch voorbereidingsdocument voor het maken van toekomstige keuzes. Maar wie zet het aan tot het ondernemen van actie?
Terugkijkend op de evaluatie van de vorige NAS kwamen er op hoofdlijnen drie aanbevelingen uit: concrete doelen stellen met meer zicht op voortgang en effectiviteit, meer sturing en uitvoeringskrachten meer aandacht voor de gevolgen van klimaatverandering voor mens, cultuur en natuur. Met elke aanbeveling is zichtbaar iets gedaan. We zijn benieuwd of concrete doelen om meer onderzoek te doen voldoende invulling geeft aan de roep om meer sturing en uitvoeringskracht. Dat alle inspanningen 'financieel gedekt' zijn, klinkt bovendien geruststellend. We zijn benieuwd hoe 'gedekt' zich op termijn verhoudt tot de opgave die zowel hoofdstuk 2 als de begeleidende kabinetsreactie zo scherp en overweldigend beschrijven.
Wij zijn ook in een vroeg stadium betrokken geweest bij de totstandkoming van de NAS. Daarbij hebben we ervaren hoe lastig het is om tot scherpe keuzes en concrete doelstellingen te komen. De betrokkenheid van veel overheden, met verschillende verantwoordelijkheden, belangen en politieke afwegingen, maakt dat begrijpelijk. Vanuit dat perspectief past de voorzichtige formulering van de NAS bij een systeem in transitie, waarin de nadruk eerst ligt op het opbouwen van gedeeld inzicht en draagvlak. Een interessante vraag is vervolgens hoe en wanneer meer fundamentele keuzes tot stand komen: wanneer weet je genoeg? Wat komt eerst, heeft prioriteit en wat kan wachten? Welke opgaven kunnen decentraal worden opgepakt en welke vragen regie op de samenhang? De geschiedenis laat zien dat grote beleidskeuzes vaak worden ingegeven door externe ontwikkelingen, crises of kantelpunten, die de urgentie vergroten en de druk om te handelen doen toenemen. Op dat moment grijpt men meestal naar strategieën die al voorhanden zijn, met bekende voorwaarden en kwetsbaarheden.
Wanneer weet je genoeg?
Juist daarom vinden we de adaptatiepaden het mooiste instrument uit de bibliotheek. Ze laten zien dat intensiveren, doorgaan met dikkere dijken en grotere pompen, op een gegeven moment ophoudt te lonen en dat er dan een knikpunt komt waarop transformatieve keuzes een verstandigere route wordt. Dat is precies het soort denken dat klimaatadaptatie nodig heeft: niet de vraag of we ooit moeten kiezen, maar wanneer.
Daar worden we nieuwsgierig. Want de kaarten laten de knikpunten zien, maar de NAS zelf verbindt er nog geen signalen, drempelwaarden of beslismomenten aan. Wanneer is het zover? Bij welk signaal, welke gemeten waarde, welke ‘merkbare maatschappelijke ontwikkelingen’ zet we de wissel om van intensiveren naar transformeren? Zou het mogelijk zijn om helderheid te scheppen wie er dan aan de lat staat om actie te ondernemen (of juist minder actie te ondernemen...)? Zou er een adaptatiekaart mogelijk kunnen zijn waarin bij knikpunten ook helder wordt wie er iets moet doen?
De voorwaarden die hangen aan de knikpunten zie je in deze strategie nog niet scherp genoeg terug. Natuurlijk is dat ingewikkeld, niet alles kan ook op dit moment. Het zou interessant zijn om in een agenda voor de komende jaren te bepalen onder welke voorwaarden een andere strategie dan intensiveren misschien nodig gaat zijn.
De bestaande stad: het moeilijkste boek uit de collectie
De NAS is op haar sterkst bij nieuwbouw: daar doe je het direct goed, de meerkosten zijn te overzien en niemand hoeft te verhuizen. De eerlijke boodschap, die de NAS zelf niet uit de weg gaat, is dat de grootste opgave in de bestaande omgeving ligt. Daar staan de woningen met schimmel, slechte ventilatie, zakkende funderingen of onbewoonbaar verklaarde huizen na waterschade, zoals in Pathmos in Enschede. In de bestaande bouw is de ruimte boven en onder de grond al vergeven aan kabels, leidingen en parkeerplaatsen. Juist daar is aanpassen het hardst nodig en tegelijkertijd ook het lastigst. Het is een opgave die om een blog op zichzelf vraagt, en daar komen we later in deze reeks op terug. Voor nu is het vooral een goed voorbeeld van waar de NAS de keuze nog openlaat: het acceptabele schadeniveau wordt 'nog uitgewerkt'. Begrijpelijk, maar een spannend uitstel.
Kan klimaatadaptatie fietsen zonder zijwieltjes?
Dat roept een principiëlere vraag op. De NAS'16 was nodig om het domein op de kaart te zetten. Bijna tien jaar later is er een hoop gebeurd. Er zijn stresstesten, risicodialogen, uitvoeringsagenda's en een indrukwekkende kennisinfrastructuur en de NAS'26 bouwt daar zichtbaar op voort. Misschien is klimaatadaptatie inmiddels klaar om te fietsen zonder zijwieltjes: waarbij we maatschappelijk in een actie-stand komen en klimaatadaptatie een vanzelfsprekende laag kan worden in alle ruimtelijke besluitvorming. In een klimaat dat zelf steeds nadrukkelijker voor ons beslist, zou dat meeliften, meekoppelen en integreren een stuk logischer maken.
De NAS'26 doet daar voorzichtige stappen toe. Ze volgt de richtingen van de (ontwerp-)Nota Ruimte, verwijst naar het Nationaal Water Programma dat in 2027 verschijnt, sluit aan bij NOVEX-gebiedsprocessen en noemt keurig de programma's van andere departementen. Maar 'aansluiten bij' is iets anders dan 'geïntegreerd zijn in'.
Op de plank ligt intussen een indrukwekkende stapel: de Nota Ruimte in wording, het Deltaprogramma met al zijn onderliggende gebiedsprogramma's, de Nationale Aanpak Funderingen, en vanuit Brussel de natuurherstelverordening met een nationaal herstelplan in de maak. Elk van die documenten claimt ruimte, geld en bestuurlijke aandacht, vaak in dezelfde gebieden. Een mens heeft één leefomgeving; het Rijk heeft er meerdere strategieën voor nodig. Het echte integrale werk begint pas wanneer die stapels tot één afweging worden gedwongen en die afweging hoort thuis in de Nota Ruimte, met klimaatbestendigheid als voorwaarde in plaats van als bijlage.
En dan het financieringsvraagstuk. Er zit een hoop financiering verspreid over talloze projecten, programma's en beleid. De vraag is niet zozeer of er middelen zijn, maar wie er de regie op voert. Wie zorgt dat die verspreide middelen elkaar versterken in plaats van langs elkaar heen werken en met voorrang landen waar de opgave en de kwetsbaarheid het grootst zijn? In de NAS wordt het Rijk gepositioneerd als verantwoordelijke voor de sturing, maar het blijft op verschillende plekken onduidelijk wat die regierol precies behelst. Wie die vragen wil beantwoorden, ontkomt niet aan kiezen.
Hoe verder?
De NAS is een mooie bibliotheek vol kennis, analyses en (mogelijke) instrumenten. De NAS zou de nadruk mogen leggen op kennisdoorwerking, met het Rijk als regisseur: zeker als de besluitvorming decentraal ligt. Dan is het wel interessant om te verkennen welke acties en doelen hieraan gekoppeld zijn. Anders loert het gevaar van besluitstel: een onderzoek of een verkenning als doel op zich.
Wat een klimaatrobuust Nederland nodig heeft, is het omgekeerde. We denken dat het nodig is om het onzekere proces van de komende jaren zo te ontwerpen dat vooraf helder is welke informatie nodig is om in aanloop naar een knikpunt in staat te zijn om een ander pad in te gaan.
Daarbij moet ook helder zijn welke middelen niet alleen het Rijk, maar ook medeoverheden daarvoor moeten inleggen en welke rol van wie wordt verwacht. Het vraagt om samenwerking, waarbij van tevoren afspraken gemaakt moeten worden bij welke signalen de wissel wordt omgezet, zodat we er klaar voor zijn als het zover is.
