De relevantie van de vastgoedonderzoeken van de Algemene Rekenkamer voor gemeenten

Tijdens dit congres onderzocht Wicher F. Schönau (TwynstraGudde) de relevantie van de onderzoeken van Algemene Rekenkamer over vastgoed voor lokale overheden. Onderstaand zijn bijdrage.

Publiek vastgoed onder de loep

Met deze conferentie sluit de Algemene Rekenkamer een serie onderzoeken af naar publiek vastgoed. Een onderwerp dat tot voor kort nauwelijks andere aandacht kreeg dan wanneer een bouwproject van de overheid weer eens boven budget was geëindigd of te laat was opgeleverd. Zeg maar, de categorie Stedelijk Museum. Maar inmiddels heeft publiek vastgoed - of zoals het vaker genoemd wordt: maatschappelijk vastgoed - een plaats verworven op de bestuurlijke agenda.

Besparingsdoelstellingen bij het Rijk, die hun oorsprong hebben in de crisis, hebben eraan bijgedragen dat grote landelijke vastgoedportefeuilles zijn gecentraliseerd en vastgoedmanagement zijn toegevoegde waarde moet bewijzen. De vorming van het Rijksvastgoedbedrijf en de Nationale Politie, die tezamen een besparing van meer dan € 200 mln. aan lagere huisvestingslasten moet opleveren, is hier een voorbeeld van.

Terecht heeft de Algemene Rekenkamer haar oog op laten vallen op het publieke vastgoed. Het in elkaar schuiven van organisaties met eigen vastgoed, lijkt op papier snel tot een kostenbesparing te leiden. Maar hoe wordt hier in de praktijk opvolging aan gegeven?

In de onderzoeken van de Algemene Rekenkamer zie ik een bevinding terugkeren: “het Rijk moet transparant zijn over de afwegingen die zij maakt tussen het realiseren van financiële doelen met vastgoed enerzijds en het met vastgoed bijdragen aan maatschappelijke doelen anderzijds”. De volgende aspecten daarin wil ik uitdiepen: financiële doelen, maatschappelijke doelen en transparantie. Maar dan wat de betekenis daarvoor is op lokaal niveau.

Onderzoek van lokale rekenkamers

Elke gemeente in Nederland heeft, althans in theorie, een eigen lokale rekenkamer. Deze onafhankelijke organen beoordelen het door het gemeentebestuur gevoerde beleid, zo ook op het gebied van vastgoed. Klassieke onderwerpen van rekenkamers zijn ‘grote projecten’ en ‘onderwijshuisvesting’. Recent is hier gemeentelijk vastgoed aan toegevoegd. Door toenemende leegstand in maatschappelijk vastgoed en de wens van gemeenten om meer eigen gebouwen te verkopen, beginnen steeds meer gemeenteraden zich af te vragen hoe het eigenlijk gesteld is met de doeltreffendheid, de doelmatigheid – en soms zelfs rechtmatigheid - van het gemeentelijk vastgoed. Als adviesorgaan voor de raad kan een lokale rekenkamer hierin helderheid verschaffen.

In meerdere gemeenten is inmiddels door rekenkamers onderzoek gedaan naar vastgoed. Het blijkt dat de genoemde bevinding van de Algemene Rekenkamer ook op lokaal niveau hout snijdt.

Financiële doelen

Uiteraard hebben de meeste gemeenten geen beleid om geld te verdienen aan het eigen vastgoed, noch om een vorm van rendement te maken. Toch heeft de rekenkamercommissie van Enschede in 2013 het nodig gevonden om de gemeente Enschede te wijzen op een ‘eigen werkelijkheid’ waarin het eigen vastgoedbedrijf verkeerde. Voornamelijk ingegeven door een administratieve en beheersmatige visie op vastgoed. Toch is dit een uitzondering. En juist in Enschede heeft het rekenkamerrapport eraan bijgedragen dat men veel explicieter de maatschappelijke bijdrage van het eigen vastgoed in beeld probeert te brengen.

Want ondertussen is een meer bedrijfsmatige manier van kijken naar vastgoed hoogstnoodzakelijk. Gemeenten hebben dan wellicht geen winstoogmerk met het eigen vastgoed, als het goed is, kunnen ze hier ook niet ongestoord ‘verlies’ op maken. Uiteraard horen maatschappelijke organisaties en verenigingen geen poot te worden uitgedraaid met commerciële huurprijzen; het is ook niet bedoeling dat sommige gebruikers gesponsord worden van overheidswege. Want helaas komt het nog vaak voor - vooral bij kleine gemeenten - dat lage huren in rekening worden gebracht en het onduidelijk is waar binnen de gemeentebegroting de aanvullende bijdrage vandaan komt.

Voor de toezichthouder, de gemeenteraad, is het zodanig niet te volgen wie deze ‘verkapte subsidie’ ontvangt en wie niet. Hier komt dus een gebrek aan transparantie om de hoek kijken. Maar om de financiële prestaties van vastgoed te beoordelen, moet er wel een minimaal inzicht zijn in de kosten en baten. Dit is een terugkerend thema in de rapporten van Algemene Rekenkamer, maar het komt ook bij lokaal rekenkameronderzoek aan de orde. Veel gemeenten beschikken nog steeds over een te gebrekkig inzicht in wat ze jaarlijks uitgeven aan vastgoed en wat daar aan inkomsten tegenover staat. Risico’s blijven hierdoor onbekend, onbenoemd en onbeheerst.

De kern is echter: als de basale informatie over vastgoed ontbreekt, kan de eigenaar – wie dat ook is – niet anticiperen op toekomstige ontwikkelingen in het gebruik van het vastgoed. En juist bij vastgoed, wat je in de regel voor minimaal 40 jaar neerzet, is het bewaken van de lange termijn verplichtingen belangrijk. Vandaar de noodzaak om over financiële doelen na te denken.

"Het Rijk moet transparant zijn over de afwegingen die zij maakt tussen het realiseren van financiële doelen met vastgoed enerzijds en het met vastgoed bijdragen aan maatschappelijke doelen anderzijds."

Algemene Rekenkamer

Maatschappelijke doelen

Maar in de publieke sector gaat het uiteindelijk over de maatschappelijke doelen. Het hoge niveau aan maatschappelijke voorzieningen in onze gemeenten hebben we mede te danken aan een - gekscherend gezegd - uitmuntende sturing op doeltreffendheid. Over de jaren heen hebben gemeenten tientallen jaren gebouwen, zoals sportaccommodaties, scholen, buurthuizen en theaters neergezet, vaak op verzoek van of in nauwe samenspraak met de gebruikers. Of het toevoegen van een nieuw gebouw wel noodzakelijk was vanuit een zogenaamde ‘portefeuille-gedachte‘, was buiten de orde. Bovendien was de informatie niet voorhanden. De gemeentelijke organisatiestructuur, verdeeld in klassieke beleidssectoren zoals sport, onderwijs, welzijn etc., heeft bijgedragen aan de versnippering van subsidie- en huurafspraken met gebruikers.

Dat bijna alle lokale rekenkameronderzoeken naar vastgoed momenteel vaststellen dat er geen koppeling is te leggen tussen het middel (vastgoed) en het beleidsdoel is naar mijn mening een non-discussie. Want vanzelfsprekend draagt een school bij aan onderwijsdoeleinden. Hetzelfde geldt voor ander maatschappelijk vastgoed. Met het sturen op maatschappelijke doelen zit het dus wel goed bij gemeenten…

Vastgoed als beleidsmiddel of bedrijfsmiddel?

De crux zit hem dus in de combinatie van beide. Of zoals de Algemene Rekenkamer stelt: het streven naar het halen van financiële én maatschappelijke doelen met vastgoed leidt tot frictie. Twee publieke doelen strijden om voorrang. Enerzijds het beleidsmatig belang, waarbij vastgoed ondersteunend is aan beleid. En anderzijds het financieel belang, waarbij de incidentele en structurele kosten en opbrengen van een vastgoedbeslissing worden afgewogen.

Maar hoe worden die afwegingen tussen financiële en maatschappelijke doelen in de praktijk gemaakt? Als ik hem plat sla naar gemeentelijk vastgoed: hoe voorkom je dat een gemeente niet alleen stuurt op de beleidsdoelen, maar ook blijft nadenken over de doelmatige inzet van haar gebouwen? Ergo, hoe houd je de balans tussen vastgoed als beleidsmiddel en vastgoed als bedrijfsmiddel? Naar mijn stellige overtuiging kan dat alleen door de zichtbaar te maken wat het teveel sturen op het een voor consequenties heeft voor het ander. In de vorm van meer transparantie dus.

Maar ja, meer transparantie is ook gemakkelijk geroepen. Bij de Rijksoverheid zie ik dat het bedrijfsmatig denken in veel gevallen ook heeft geleid tot bedrijfsmatig handelen, getuige de eerdergenoemde centralisaties. Je hoort ook geluiden dat het is doorgeslagen… Op het lokale niveau, waar de bestuurders – de wethouders – veel dichter bij de burger staan en dus veel directer moeten verantwoorden wat de effecten van hun beslissingen zijn, is transparantie echter een ander verhaal. Wil je namelijk zover gaan dat zichtbaar wordt wat elke maatschappelijke accommodatie exact kost? En zo ja, dan worden ook de verschillen duidelijk: wat de gemeente uitgeeft aan het theater, het buurthuis, de voetbalclub….en die andere voetbalclub. Ga er maar aanstaan als wethouder.

Naar mijn idee ligt er een sleutel in het inzicht in prestaties. Pas wanneer het voor een gemeenteraad kraakhelder wordt wat de werkelijke bezettingsgraad van de sportaccommodaties is of hoe slecht de energieprestatie van de gemeentelijk gebouwen er uitkomt, worden de wenkbrauwen gefronst. Want ondoelmatigheid kost geld. Geld, dat ook andere dingen had kunnen worden uitgegeven. En als die discussie op gang komt, volgen geloofwaardige doelen voor het vastgoedmanagement. Door daarin te optimaliseren kunnen maatschappelijke doelen beter – of noem het efficiënter – worden bereikt.

Lokale afstemming

Tot slot een punt waar ik minder enthousiast over ben. De Algemene Rekenkamer signaleert dat de doelen van het Rijk en andere overheden strijdig kunnen zijn met elkaar, bijvoorbeeld als het gaat om locatiekeuze. Daar kunnen wij ons van alles bij voorstellen, zeker wanneer het gaat om de komst van een nieuwe gevangenis of asielzoekerscentrum in een gemeente.

Meestal wordt er in de polder wel een oplossing gevonden door de bestuurslagen, maar het is de vraag in hoeverre beleid hiervoor kan worden gemaakt. De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de rijksportefeuillestrategie te verbreden naar een (semi-) publieke vastgoedstrategie per regio, waarin nota bene ook de vastgoedstrategie van gemeenten, zorg- en onderwijsinstellingen en andere uitvoeringsorganisaties wordt meegenomen, lijkt mij lastig uitvoerbaar. Allereerst omdat lang niet alle gemeenten, zorg- en onderwijsinstellingen over een vastgoedstrategie beschikken, maar vooral om dit een overlegcircus gaat opleveren waar te veel partijen aan tafel zitten die geen echt belang hebben aan afspraken over vastgoed. Nu al zijn buurgemeenten niet in staat om serieus overleg te voeren over het (gewenste) voorzieningenniveau binnen een regio. Bij gemeentelijke herindelingen ligt dit al gevoelig – namelijk: welk van de gemeentehuizen gaan we sluiten? Maar het wordt nog veel ingewikkelder zolang afzonderlijke gemeenten hun eigen zwembad hebben en willen houden voor hun burgers. Hoe kom je dan tot een besluit over welk zwembad moet sluiten? Waarschijnlijk niet op basis van financiële argumenten.

Ik zeg niet dat er niet af en toe afstemming nodig is tussen Rijk en gemeenten, zoals de gemeente Den Haag en het Rijksvastgoedbedrijf hebben gedaan voor de afstoot van een groot aantal rijkskantoren. Maar dit werkt alleen als er een bepaald momentum is tussen bestuurders, niet vanuit de wens om samenhangend beleid te maken.

"De Algemene Rekenkamer stelt: het streven naar het halen van financiële én maatschappelijke doelen met vastgoed leidt tot frictie."

Het belang van lokaal rekenkameronderzoek naar vastgoed

Terugkomend op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. De onderzoeken van de laatste jaren hebben zich gericht op het Rijksvastgoedbedrijf, de Nationale Politie, Defensie en het onderwijsveld, van PO- en VO-scholen tot universitair vastgoed. In brede zin was de scope van het onderzoek de ‘huisvesting’ van deze organisaties, waarbij het Rijksvastgoedbedrijf als uitvoeringsorganisatie vooral huisvesting aanbiedt en beheert. Defensie is formeel de eigenaar van de eigen vastgoedportefeuille, maar wordt als gebruiker – als het goed is – ontzorgd door het Rijksvastgoedbedrijf. Daarentegen, de Politie en de universiteiten zijn eigenaar-gebruiker van het vastgoed. Hierdoor ligt de spanning tussen financiële en maatschappelijke doelen binnen de eigen organisatie. En juist dat stelt weer hogere eisen aan de toezichthouders, die zich een beeld moeten vormen over de risico’s die met vastgoed worden genomen.

Op lokaal niveau zijn die risico’s natuurlijk ook aan de orde. Maar de gemeente heeft hierin meerdere petten op. Zij is de eigenaar van de gebouwen, beheert en exploiteert ze, is soms zelf ook gebruiker en ziet er als toezichthouder op toe. Natuurlijk, formeel is de gemeenteraad onafhankelijk en hij behoort op afstand te staan van het college. Maar in de praktijk zijn raadsleden vaak nauw betrokken bij lokale huisvestingsvragen van maatschappelijke organisaties en dergelijke. Ze zijn per slot van rekening ook volksvertegenwoordiger...

Onafhankelijk van de raad kunnen lokale rekenkamers wel de boodschap meegeven dat met vastgoed meerdere publieke belangen worden gediend. En dat de afweging tussen die belangen, maatschappelijk én financieel van aard, meer transparantie vraagt van de gemeente.

Deze voordracht is uitgesproken op de conferentie Toekomst publiek vastgoed van de Algemene Rekenkamer op 16 november 2017

Gebruikte bronnen:

Rekenkamer Enschede (2013): Veronderstelde werkelijkheid
Schönau, W.F. & Wierink, G. (2015): Balans in doelmatig en doeltreffend vastgoedmanagement. In Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2015
Algemene Rekenkamer (2015): Huisvesting door het Rijksvastgoedbedrijf
Algemene Rekenkamer (2015): Huisvesting Nationale Politie
Algemene Rekenkamer (2015): Vastgoed Defensie 2015 (brief)
Algemene Rekenkamer (2016): Vastgoed Universiteiten, deel 1
Algemene Rekenkamer (2016): Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt.