Besluitvorming in De Nieuwe Wildernis

Iedere ambtenaar kent het. Je hebt een gedegen besluit voorbereid. Je hebt je laten bijstaan door door-de-wol-geverfde adviseurs. Je hebt alle kosten en risico’s doorgerekend. De kwaliteit is geborgd, de risico’s zijn beheersbaar, de planning is haalbaar. En toch neemt je bestuurder (wethouder, gedeputeerde, minister) een ander besluit. Waarom? Wat is er gebeurd? Hoe kan het dat jouw zorgvuldig uitgestippelde traject doodloopt in een bureaulade?

Toegevoegd door Maatje Nooren op 22 november 2019

In deel 1 van dit blog heb ik het voorbeeld uitgewerkt van besluitvorming over bijvoederen van de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Ik liet zien hoe De Nieuwe Wildernis van mondige burgers en gepolariseerde politiek, leidde tot een beleidsomslag. Tegen de ratio en een eerder genomen besluit in, werd besloten om toch bij te voederen en om natuurlijke sterfte te voorkomen door het afschieten en uitplaatsen van dieren. De emoties van actievoerders werden een argument om het beleid te wijzigen.

Les 1 die ik daaruit trok, is dat een weloverwogen besluit dat is genomen door de één, voor de ander ‘ook maar een mening’ kan zijn. Les 2 luidt dat een besluit dat stoelt op louter rationele argumenten vaak niet het besluit is waarmee de discussie, of het dossier, wordt afgesloten.

De actualiteit onderstreept deze twee lessen. Na bezwaar door milieuorganisaties oordeelde de bestuursrechter medio november 2019 dat de provincie het besluit om het aantal edelherten te verminderen tot 490 dieren, niet goed heeft gemotiveerd. De rechter acht onvoldoende aangetoond dat het afschieten van de herten nodig is voor natuurbeheer. Ook vindt de rechter dat het rapport van de Commissie-Van Geel (meer daarover in mijn vorige blog) waarop de provincie zich baseerde, geen ecologische onderbouwing is. Door deze uitspraak mogen geen herten meer worden afgeschoten.

Les 3 - Balanceren in het besluitvormingsproces

En nu les 3: om regie te houden over een besluitvormingsproces, moet je balanceren tussen rationele argumenten, persoonlijke argumenten en externe invloeden.

De rationele dimensie

De rationele dimensie van besluitvorming heeft te maken met logisch beredeneerde feiten rond nut, noodzaak, tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie en risico’s. Al deze factoren kun je berekenen, ‘inregelen’ of, op grond van gedegen studie, zo goed mogelijk inschatten. Onderzoekers en adviseurs kunnen je helpen. Ik denk dat in de voorbereiding van besluitvorming 80 procent van de aandacht uitgaat naar deze dimensie. Hierover vindt discussie plaats in commissies en raden. Hierover worden amendementen ingediend en hierover wordt gerapporteerd in de planning- en controlcyclus.

De persoonlijke dimensie

In de praktijk wordt een besluit echter maar deels op grond van rationele argumenten genomen. Vaak spelen ook persoonlijke overwegingen van degene die het besluit uiteindelijk moet nemen een rol. Dat kan een politicus zijn, zoals een minister, gedeputeerde of wethouder, maar ook een directeur, afdelingshoofd of projectmanager. Overtuigingen (levensovertuiging, politieke kleur), intuïtie (het voelt wel of niet goed), macht (eigenbelang, peer pressure), eerdere ervaringen in soortgelijke dossiers; deze zaken spelen vrijwel altijd mee.

Het komt ook voor dat een bestuurder het ene dossier ‘uitruilt’ met een ander dossier over een heel ander onderwerp (geven en nemen, gunnen). Ook het streven naar unanimiteit en het vermijden van conflicten zijn relevant. De ene bestuurder hecht meer waarde aan eensgezindheid en een prettige sfeer dan de ander. Ook dat bepaalt mede hoe tegen het te nemen besluit wordt aangekeken.

Dit type argumenten vanuit de persoonlijke dimensie is allesbehalve bijzaak. Er wordt in bestuursvergaderingen veel minder over gesproken, maar ze zijn vaak van doorslaggevend belang. Soms is een besluit eigenlijk al genomen en dienen de rationele argumenten alleen nog als onderbouwing achteraf: eerst de mening, dan pas de onderbouwing ervan.

De externe invloed

De derde dimensie is die van de externe invloed. Onvoorziene gebeurtenissen in de coalitie, verkiezingen die eraan komen, ontwikkelingen in een ander dossier waardoor een bestuurder credits verliest. Onvolledige berichtgeving in de regionale krant, druk van pressiegroepen met een charismatische en mediagenieke voorman of -vrouw, kleine incidenten die uitgroeien tot hele verhalen en een waarheid op zichzelf worden. Kortom zaken waarop je als bestuurder, ambtenaar of adviseur niet veel invloed hebt, maar die wel als katalysator, of als rem, op de besluitvorming kunnen inwerken. Een besluitvormingsproces kan hierdoor zomaar kantelen, ook al heb je nog zo zorgvuldig alle voor- en nadelen van het voorgenomen besluit geanalyseerd. Je ziet dat duidelijk bij de besluitvorming over het wildbeheer in de Oostvaardersplassen. Het is lastig omdat je externe invloeden soms moeilijk kunt zien aankomen. Voor anticiperen is het dan vaak te laat. Het beste wat je dan kunt doen als bestuurder en als zijn of haar adviseur, is alert reageren.

Overigens komt het ook voor dat externe invloeden juist leiden tot een doorbraak in een proces. Door een kanteling in de omgeving ontstaat een samenloop van omstandigheden van dossiers, aanpalende projecten en/of betrokken personen waardoor ineens stappen mogelijk zijn die je eerder niet voor mogelijk hield. Dit wordt wel een window of opportunity genoemd. Ook dan is het belangrijk om alert te reageren. Daarover later in dit blog meer.

Driedimensionale besluitvorming

Goede besluitvorming is driedimensionaal. De drie dimensies van rationele argumenten, persoonlijke argumenten en externe invloed zijn op elkaar van invloed. Zo kunnen externe invloeden een trigger zijn voor persoonlijke argumenten. Soms zat een projectvoorstel de bestuurder toch al niet helemaal lekker. Als er dan gedoe is in de media, laait het ongeruste gevoel op en wordt het voorstel onhoudbaar. Ook al is het binnen de rationele dimensie tot op de millimeter beargumenteerd. Andersom komt ook voor: een bestuurder heeft direct een goed gevoel bij een prille versie van een nog niet voldoende doorgerekend voorstel. In het licht van de naderende verkiezingen wordt snel een akkoord bereikt en wordt minder kritisch gekeken naar de factoren van tijd, geld en kwaliteit. “Dat regelen we wel in de volgende fase, na het principebesluit.”

De beste raadgever

In ons privéleven is het volstrekt normaal om grote beslissingen op niet-rationele gronden te nemen: gezinsuitbreiding, een huis kopen, een nieuwe auto. Je wilt het en daarom doe je het. Soms zijn er nauwelijks gegevens beschikbaar en is een rationeel besluit niet eens mogelijk. Iedereen weet: je gevoel is een prima raadgever. Daar is niets mis mee. Het gaat pas fout als je net doet of je gevoel er niet toe doet.

De juiste balans

De kunst van regie op besluitvorming is om de balans te vinden en de drie dimensies - rationeel, persoonlijk en extern – in onderling verband op hun juiste waarde te schatten. Het is niet productief om de persoonlijke dimensie in besluitvorming te camoufleren onder een deken van rationele argumenten. Het is ook niet slim om de dimensie van de externe invloed uit het oog te verliezen. Driedimensionale besluitvorming brengt het hele spectrum in beeld. Dan worden discussies pas echt vruchtbaar en ontstaan betere besluiten.

Makkelijk is het niet

Over rationele argumenten kun je vaak goed debatteren: ‘Alternatief A is duurder dan B, maar het levert ook tien maanden tijdwinst op.’ Dat type discussies zijn we gewend te voeren. Maar het gesprek voeren over persoonlijke ervaringen, inzichten en overtuigingen die meespelen in het beeld of het oordeel dat al min of meer klaarligt, dat doen we minder vaak. Daarvoor is lef nodig. Zowel de ambtenaar/adviseur als de bestuurder moeten daarvoor ‘open kaart’ durven spelen. In De Nieuwe Wildernis van mondige burgers en gepolariseerde politiek volgt al snel het verwijt van slappe knieën of politieke correctheid. Het vereist politiek inzicht en gevoel voor maatschappelijke verhoudingen om hiermee te kunnen omgaan. Je moet de houvast van rationele argumenten durven loslaten.

Eén kanttekening past hierbij: het politieke spel moet ook worden gespeeld. Soms is het voor een bestuurder strategisch slim om, binnen de grenzen van volledige en waarheidsgetrouwe informatieverschaffing aan Kamer, Staten of Raad, de kaarten nog even tegen de borst te houden. Dan kan de politieke strijd tussen bestuurders met meer succes worden gevoerd. Maar dat is dan wel de strijd op het politieke speelbord. Los daarvan is het de taak van de ambtenaar of adviseur om de bestuurder (directeur, projectmanager) open en transparant informeren.

Maar je krijgt er veel voor terug

Het samenspel dat volgt als je alle drie de dimensies aan bod durft laten komen is razend interessant. Als ambtenaar en als adviseur weet je waarom een voorstel wel of niet wordt gewaardeerd en op welke punten (in het bijzonder: niet-rationele punten) bijstelling nodig is. Als je elkaars ‘nieren proeft’ kunnen voorstellen die je in het besluitvormingsproces brengt van alle kanten worden bekeken en bekritiseerd, waardoor ze alleen maar beter worden.

Les 4 – Brede basis onder besluiten

Les 4 is dat driedimensionale besluitvorming, met de bijbehorende aandacht voor rationele en persoonlijke argumenten en externe invloeden, leidt tot een betere onderbouwing en daarmee een bredere basis van besluiten. Daardoor zijn besluiten langer ‘houdbaar’ in de tijd en bieden ze een sterker fundament voor de vervolgbesluiten die nodig zijn om te komen tot uitvoering van dat besluit.

Adaptief programmeren

Nog even over dat window of opportunity, een samenloop van omstandigheden waardoor ineens een doorbraak mogelijk is. In veel besluitvormingsprocessen is zeker wel aandacht voor externe invloeden. Er wordt nagedacht over hoe betrokken partijen zullen reageren op het voorgenomen besluit en hoe je die partijen daarin kunt meenemen. Wat mij opvalt, is dat de aandacht zich vaak beperkt tot verwachte, te voorziene externe invloeden. Dat is slechts een deel van deze dimensie. Om regie te hebben over een besluitvormingsproces moet je ook openstaan voor onverwachte externe invloeden. Je moet klaar staan om te reageren op onverwachte bedreigingen of een window of opportunity. Dat vergt alertheid, flexibiliteit en aanpassingsvermogen bij de betrokken bestuurders, ambtenaren en adviseurs en in het besluitvormingsproces zelf. Dit noem ik het adaptief programmeren van besluitvorming. Daarover gaat mijn volgende blog.

Geef je alvast op voor het blog Adaptief programmeren

Neem weten over besluitvorming?

Alle mensen

Neem weten over besluitvorming?

Alle mensen

Blijf op de hoogte

Ontvang de nieuwsbrief.

Vragen?

Je kunt ons mailen of bellen 033 467 77 77

Impact op morgen.