Vijf misvattingen over gemeentelijke herindeling rechtgezet | Twynstra Gudde - Organisatieadviesbureau - organisatieadviesbureau

Vijf misvattingen over gemeentelijke herindeling rechtgezet

Op 21 november 2018 vonden er in maar liefst 37 gemeenten herindelingsverkiezingen plaats. Na de jaarwisseling zijn er slechts 12 gemeenten overgebleven. In gemeenten als Appingedam, Beemster, Delftzijl, Landerd, Loppersum, Purmerend en Uden wordt inmiddels hard gewerkt aan de voorbereidingen voor de volgende herindelingsgolf. Daarnaast publiceert de minister van BZK naar verwachting dit voorjaar een nieuw beleidskader herindeling. De discussie over nut en noodzaak van gemeentelijke schaalvergroting blijft daarmee onverminderd actueel. Het bestuurlijke en journalistieke debat kenmerkt zich door uiteenlopende opvattingen die vaak gebaseerd zijn op terechte zorgen, maar in dit debat blijkt soms ook spraakverwarring over bepaalde thema’s. Daarom: vijf misvattingen over gemeentelijke herindeling rechtgezet.

Gemeenten kunnen volledig zelf bepalen wel of niet te fuseren

De minister wil gemeentefusies niet afdwingen, maar het initiatief bij gemeenten laten. De Wet Arhi (Algemene regels herindeling) biedt echter wel ruimte aan Rijk en provincies om een gemeentelijke herindeling te initiëren. Recent voorbeeld is de onvrijwillige herindeling Hoeksche Waard, geïnitieerd door de provincie Zuid-Holland, waar niet alle gemeenten het mee eens waren. In het nieuwe conceptbeleidskader herindeling lijkt de rol van de provincie in herindelingsprocedures wezenlijk veranderd ten opzichte van het kader uit 2013. Welke dilemma’s ontstaan door botsende toetsingscriteria en hoe de rol van de provincie zich verhoudt tot die van gemeenten leest u in deze blog. Toch zullen provincies ook in de toekomst op basis van de juiste argumenten gemotiveerd een Arhi-procedures kunnen opstarten. 

Het merendeel van de gemeentefusies sinds 2000 is echter vrijwillig tot stand gekomen. Vrijwillige herindelingsvoorstellen worden wel gezien door de provincie en het uiteindelijke wetsvoorstel wordt door het ministerie van BZK getoetst aan het beleidskader en door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen (of niet). Herindelingen die vrijwillig vanuit gemeenten tot stand komen hebben een grote kans van slagen, maar het definitieve besluit is niet aan de gemeenten zelf.

Als een provincie een gemeentefusie initieert, is daarmee niet gegarandeerd dat deze ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Gemeenten die niet willen fuseren hebben enkele mogelijkheden om zich te verzetten. Bij dreiging van een onwenselijk provinciaal voorstel kunnen gemeenten andere allianties smeden en daarmee een alternatieve, minder onwenselijke, fusie of samenwerking initiëren. Ook kunnen gemeenten in zienswijzen ageren tegen de provinciale procedure of argumentatie waardoor de minister van BZK bij de toetsing aan het beleidskader het voorstel kan afwijzen en terugsturen. Tot slot kunnen college- en raadsleden hun politieke lijnen met Kamerleden aanhalen en zo via lobby een voorstel in de Tweede of Eerste Kamer doen stranden. Draagvlak is een van de criteria uit het (geldende en nu in concept gereed zijnde) beleidskader en gebrek daaraan kan bij de behandeling van het herindelingsvoorstel zeker van invloed zijn op de besluitvorming.

Een recent voorbeeld waarbij de weerstand uit gemeenten tot uitstel leidde is de door de provincie Noord-Brabant voorgenomen fusie van Eindhoven en Nuenen. Nadat in laatstgenoemde gemeente inwoners in een door de gemeente georganiseerd referendum op grote schaal tegen de plannen hebben gestemd en de vragen die mede daardoor zijn gerezen, heeft de provincie de behandeling van het voorstel in Gedeputeerde Staten uitgesteld. Ook de provinciale procedures in de Gooi en Vechtstreek zijn eind 2018 beëindigd, na jarenlange weerstand van betrokken gemeenten tegen de fusieplannen van de provincie.

De kleinste gemeente delft altijd het onderspit

In het publieke debat worden vaak termen als annexatie, toe-eigening en landjepik gebruikt wanneer een kleine gemeente samengaat met een grotere buur. Bij fusies van gemeenten die in schaal verschillen is het echter geen automatisme dat de grootste partij de kleinere partner inlijft. Sterker nog; bij veel recente fusies is ‘samengaan op basis van gelijkwaardigheid’ een belangrijk uitgangspunt voor het proces. Echter, gelijkwaardigheid is niet hetzelfde als gelijk zijn. Zowel het initiatief tot een herindeling als de inzet tijdens een herindeling is van meerdere factoren afhankelijk dan enkel de omvang van de gemeente. Zo heeft de gemeenteraad van Haarlemmerliede en Spaarnwoude in 2016 zelf een keuze gemaakt tussen Amsterdam, Velsen en Haarlemmermeer als fusiepartner, om vervolgens af te spreken dat de kernwaarden van Haarlemmerliede en Spaarnwoude een plek zouden krijgen in de nieuwe gemeente.

Fusie leidt tot verlies van identiteit door grote afstand burger-bestuur

Vaak wordt het verlies van identiteit van gemeenten en dorpskernen gebruikt als weerwoord tegen fusies. Het is echter de vraag of een dorp of kleine stad haar identiteit verliest als het geen eigen gemeentebestuur meer heeft en het nieuwe bestuur op grotere afstand staat.

Burgers trekken zich door toegenomen mobiliteit en digitalisering al lange tijd weinig meer aan van bestuurlijke grenzen. Werk, onderwijs en amusement vindt men doorgaans ver buiten de gemeentegrenzen. Ter illustratie: wie door de voormalige gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude rijdt, ziet op de blauwe naamborden nog steeds ‘Halfweg’, ‘Penningsveer’ en ‘Spaarndam-Oost’ vermeld staan en niet de naam van de heringedeelde gemeente Haarlemmermeer.

Inwoners van heringedeelde gemeenten ervaren soms inderdaad een veranderende identiteit van hun kern. Tegenwoordig zien we echter in de meeste herindelingen dat behoud van eigenheid en identiteit van de kernen ná de fusie een belangrijke ambitie is. Dit wordt ingevuld door al tijdens de voorbereiding aandacht te hebben voor goed kernenbeleid, waarbij in de uitwerking gekozen wordt voor bijvoorbeeld dorpswethouders en -ambtenaren en aparte budgetten per kern. Misschien kan zelfs wel gesteld worden dat in de kernen, door een bestuur meer op afstand, de verbanden tussen inwoners, ondernemers en verenigingen juist worden aangehaald, waardoor de identiteit sterker wordt.

Gemeentefusies leveren geld op

In de discussie over nut ten noodzaak van gemeentelijke herindeling komt onvermijdelijk het kostenaspect aan bod. Fuseren vraagt om een investering. Er moet een nieuwe organisatie gebouwd worden, met passende huisvesting en een goed werkende ICT-infrastructuur. Daarnaast is er de veronderstelling dat schaalvergroting en samenvoeging kostenvoordelen oplevert. Uit onderzoek van het COELO blijkt echter dat fusiegemeenten niet goedkoper zijn. Gemeenten fuseren namelijk niet primair om kosten te besparen, maar hebben als fusiedoelen vooral om complexe opgaven en nieuwe taken te kunnen uitvoeren, de kwaliteit van dienstverlening op peil houden en om kwetsbaarheid te verminderen. Deze potentiele kwaliteitsslag wordt niet altijd meegenomen in de onderzoeken naar kosten. Wil een fusiegemeente kosten besparen, dan zal daar, net als elke andere gemeente, ook actief op gestuurd moeten worden. Een moeilijke opgave voor iedere overheidsorganisatie.

Dikwijls wordt er een parallel getrokken tussen gemeentefusies en fusies in het bedrijfsleven. Dit is deel van een bredere ontwikkeling van bedrijfseconomisch kijken naar de overheid, in de bestuurskunde ‘New public management’ genoemd. Er zijn parallellen te trekken als het gaat om het voorkomen van annexatie door een grotere partij of het versterken van de positie in een regio. Gemeenten hebben echter een fundamenteel andere grondslag, dienen andere belangen en opereren in een andere – politiek-bestuurlijke – context dan banken, autofabrikanten of supermarktketens. Bedrijfseconomische theorieën en modellen kunnen daardoor niet één op één worden toegepast op fusie van gemeenten.

Alleen fusie kan bestuurskracht van gemeenten versterken

Jarenlang was herindeling de enige manier voor gemeenten onder druk om goed bestuur te voeren en taken uit te blijven voeren. De mogelijkheid van gemeenten om samen te werken is sinds de eeuwwisseling een volwaardig alternatief voor herindeling geworden. Samenwerkingsconstructies werden zo robuust dat ze de voordelen van fusie opleverden, maar gemeenten in staat stellen bestuurlijk autonoom te blijven. Inmiddels is krachtenbundeling door ‘shared service centers’, gezamenlijke uitvoeringsdiensten en Economic Boards niet meer weg te denken uit de gemeentelijke praktijk.

Als het gaat om een keuze voor herindeling of een andere vorm van samenwerking is het van belang om te starten met het benoemen van de opgaven: voor welke opgaven staat een gemeente. Van daaruit kan bekeken worden welk schaalniveau en welke partners nodig zijn voor de realisatie van deze opgaven. Uiteraard dient hierbij ook rekening te worden gehouden met aspecten als democratische legitimiteit, mandaat, verantwoording en het leveren van resultaat. Kiezen voor een ‘lichtere’ vorm van samenwerking enkel om schaalvergroting te voorkomen leidt veelal niet tot het gewenste resultaat.

Markten & Sectoren

Gemeenten

Reageer