De gemeente als regionale samenwerkingspartner: Een blik op de literatuur | Twynstra Gudde - Organisatieadviesbureau - organisatieadviesbureau

De gemeente als regionale samenwerkingspartner: Een blik op de literatuur

In het openingsblog van ons onderzoek ‘De gemeente als regionale samenwerkingspartner: (Be)sturen in tussenruimte’ stellen wij een aantal vragen over de rol van een gemeente in een triple-helix samenwerkingsverband op regionaal niveau. Voordat we ingaan op voorbeelden uit onze opdrachten en de praktijk, starten we met een korte blik op wat er al is geschreven over dit onderwerp in (wetenschappelijke) rapporten, artikelen en andere onderzoeken in dit blog. Belangrijkste conclusie is dat er eigenlijk weinig geschreven is over de rol van gemeenten binnen regionale samenwerking met verschillende (triple helix) partners en praktische inzichten kunnen worden toegevoegd.

De regio (tussenruimte) en regionale samenwerking zijn fluïde begrippen

Regio’s zijn er in vele soorten en maten, evenals de vormen om regio’s aan te sturen. Volgens het SER-advies Regionaal samenwerken (2017)[1] kent Nederland ergens tussen de 700 en 1000 regionale samenwerkingsverbanden. De tellingen verschillen, afhankelijk van wat er onder het begrip regionale samenwerkingsverband wordt verstaan. We kennen samenwerking tussen gemeenten (bijv. i.r.t. de arbeidsmarkt of bedrijfsvoeringorganisaties), regionale ontwikkelingsmaatschappijen (zoals Oost-NL in Gelderland en Overijssel), SER-organen (bijv. SER-Zeeland) en regionale werkgever- en werknemersorganisaties (VNO-NCW-midden bijvoorbeeld). Er wordt daarnaast ook steeds meer op bovenlokaal niveau georganiseerd om de economie en innovatie te stimuleren. Denk bijvoorbeeld aan de verschillende Economic (Development) Boards (bijv. de Economic Board Utrecht), valleys (bijv. Food Valley), innovatieparken (o.a. Polymer Science Park in Zwolle) en delta’s (o.a. Photon Delta Eindhoven). Begrippen die we daarbij vaker terugzien zijn triple-helix[2] samenwerking, economic governance of multi-actor samenwerking.

Bovenstaande opsomming, waarschijnlijk niet uitputtend, roept de vraag op wat wij nu eigenlijk verstaan onder een regio en samenwerking binnen zo’n regio. Voor het antwoord hierop sluiten wij vooralsnog graag aan bij de bevindingen van Geert Teisman en Wim Voermans in het essay ‘Bestuurlijke samenwerking in (Metropool)regio’s’[3]. Namelijk: ‘Een regio is de tussenruimte, voorbij en tussen bestuurslagen, waarin partijen iets met elkaar voor elkaar boksen wat ze als aparte organisaties niet voor elkaar krijgen’. Een andere mooie manier om naar regio’s te kijken is de vergelijking die Gertjan Hospers[4] maakt met matroesjka’s (Russische poppen): regio’s verschillen in grootte en de ene regio kan genesteld zijn in de andere. ‘Hoe groter het abstractieniveau, hoe belangrijker de grotere poppen (bijv. landsdeel of provincie). Hoe dichterbij de leefwereld van de inwoners, des te belangrijker de kleinere poppen (bijv. stedelijk netwerk of gemeente)’. 

De begrippen regio en daarmee regionale samenwerking zijn dus wat fluïde. In ons veldonderzoek richten we ons specifiek op triple (of quadruple[5]-) helix samenwerkingsverbanden met specifieke aandacht voor de rol van gemeenten in deze samenwerkingsverbanden.

Succesvol samenwerken in de regio kent geen vaste vorm

Adaptiviteit
In een recente bundel van een aantal artikelen (in opdracht van het ministerie van BZK[6]) wordt gesteld dat de complexe opgaven van onze tijd een dringend beroep doen op het openbaar bestuur om zich anders te organiseren en gedragen: de energietransitie, klimaatverandering, zelfrijdende auto’s en bitcoins zijn voorbeelden waarop het openbaar bestuur zich moet aanpassen. Ze vragen om één overheid, die de maatschappelijke opgave vooropzet en die in een politieke context samen met maatschappelijke partijen en bedrijfsleven tot resultaten komt. De roep om adaptief bestuur (en om de analyse daarvan) wint daarbij aan kracht.

Ook het rapport ‘Maak Verschil’ (Studiegroep Openbaar Bestuur)[7] erkent de noodzaak van adaptiviteit om in te spelen op de ontwikkelingen op regionaal niveau. Op hoofdlijnen beschrijft het rapport vereisten als differentiatie, deregulering en de-hiërarchisering van en binnen het openbaar bestuur.  Van Zwol geeft met dit rapport ook letterlijk (tussen)ruimte voor het openbaar bestuur en haar nieuwe partners om hier eigen vorm en inhoud aan te geven. De verschillende vormen zoals in vorige paragraaf geschetst mogen er dus allemaal zijn. Elk vraagstuk vergt immers een andere aanpak, rekening houdend met de specifieke omstandigheden en hulpbronnen in de betreffende regio. Hospers pleit daarom voor ‘dynamische bestuurskunst’, waarbij wisselende coalities en samenwerkingsverbanden in de plaats komen van rigide opvattingen en structuren. Adaptief bestuur in de regio vraagt volgens hem om flexibiliteit en een zekere mate van pragmatisme.

‘New regionalism’: De regio als samenleving bezien
Boogers (2014)[8] stelt dat uitvoeringskracht – als vereiste voor een succesvolle regiosamenwerking – in de praktijk niet zonder besliskracht en verantwoordingskracht kan. Op basis van de theorie ‘new regionalism’ presenteert hij een nieuwe benadering op specifiek regionale uitvoeringskracht. ‘Deze nieuwe benadering gaat niet alleen over de vormgeving van regionale besturen, maar vooral over de factoren die zowel besturen als bedrijven en instellingen ertoe bewegen zich gezamenlijk in te zetten voor de regio’. Volgens de theorie moeten drie dimensies samenvallen: een strategische visie op diensten, taken en projecten; een bestuurlijke structuur van formele en informele samenwerkingsafspraken; en de regio als samenleving (een maatschappelijke werkelijkheid, identiteit en eigen dynamiek, politieke arena).

Figuur 1: Wisselwerking tussen de regio als strategie, structuur en samenleving (uit Boogers, 2014)

Boogers geeft aan dat een benadering aan de hand van bovenstaande perspectieven de problemen die vaak geconstateerd worden bij regionale samenwerking zou kunnen helpen oplossen. Hij doelt daarmee op problemen waar regio’s vaak mee kampen, namelijk weinig aansprekende regionale strategische agenda’s, moeizame verhoudingen tussen gemeenten en gemeenteraden die regionale ontwikkelingen niet aansturen maar afremmen[9]. Ook de SER ziet ingewikkeldheden in de praktijk en schetst een aantal spanningsvelden (zoals urgentie, belangen en regie) waarin het contrast zichtbaar wordt tussen enerzijds de gezamenlijke opvattingen in regio’s over ‘hoe het zou moeten’ en anderzijds de erkenning dat dit in de praktijk nog vaak onvoldoende lukt.

Met ‘new regionalism’ stelt Boogers als oplossing voor de regionale agenda’s meer te verbinden met het perspectief van de regio als samenleving, waarin opgaven veel meer gemeenschappelijk zouden moeten worden benoemd en gemaakt. Onderlinge verhoudingen zouden geholpen kunnen zijn met een focus op de unieke bijdrage die iedere partij en dus ook een gemeente zou kunnen leveren, zoals in een samenleving gedaan wordt. Vervolgens kan dit gekoppeld worden aan de strategie die gekozen wordt en de structuur die dienend is aan die strategie. Ook voor problemen met democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden waar naast Boogers de SER, het ROB[10] en vele andere auteurs over schrijven, verwijst hij naar de oplossing de regio te ervaren als nieuwe ‘politieke ruimte’ (samenleving) en dat ook te vertalen naar een structuur met regionale bijeenkomsten.

Nog vooral vragen bij de rol of meerwaarde van een gemeente in regionale samenwerkingsverbanden

Bovenstaande paragrafen en verdere bestudering van de literatuur tonen voor ons de spanning tussen enerzijds de vormvrijheid en flexibiliteit waarin regio’s zich (mogen) ontwikkelen en anderzijds de zoektocht naar structuur en legitimiteit. Specifiek voor gemeenten in samenwerkingen met andere (triple helix) partners is speelt deze spanning. Naast de problemen met democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden stelt Caspar van den Berg[11] bijvoorbeeld dat een hoge mate van adaptiviteit op gespannen voet kan komen te staan met criteria van goed bestuur, zoals doelmatigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en procedurele rechtmatigheid. Dit roept de vraag op of de gemeente hierdoor de samenwerking met andere partners bemoeilijkt of dat dit juist meerwaarde voor de samenwerking oplevert? De literatuur geeft ons hier eigenlijk geen antwoord op. Teisman en Voermans doen een poging en stellen tegelijkertijd nog dezelfde vraag. Zij schrijven dat er soms een neiging lijkt te zijn de rol van overheden in regionale samenwerking te overwaarderen, door onjuiste inschatting van het vermogen van de overheid om markten en maatschappelijk leven te kunnen organiseren. En ook door onderschatting van het risico dat formalisering processen kan verstoren. Belangrijkste vragen die zij daarin meegeven richten zich op de meerwaarde van een overheidsinstantie in regionale samenwerking; hoe kan je als partner een rol spelen en met overheidsinstrumenten van toegevoegde waarde zijn? In de woorden van Teisman en Voermans: ‘Dat betekent niet dat de overheid geen bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor publieke belangen en middelen, het betekent dat de rolopvatting daar niet in moet blijven steken.’

De praktijk in!

Bovenstaande beschrijving is slechts een blik op een aantal theorieën, perspectieven en factoren die een rol spelen in regionale samenwerkingsverbanden en specifiek voor gemeenten. Wat opvalt is dat er veel literatuur bestaat over samenwerking tussen gemeenten (intergemeentelijk) en de literatuur over triple-helix samenwerkingsverbanden pas de laatste jaren is ontstaan. Binnen de bestaande literatuur wordt veelal ingegaan op de succesfactoren van samenwerken vanuit het perspectief van alle partijen en wij geloven dat dit ontzettend van belang is om regionale samenwerking succesvol te laten ontstaan en behouden. Veel minder lezen wij terug, en dit erkennen een aantal onderzoekers ook, wat het vraagt van een gemeenten. De theorie geeft reden tot nadenken maar is zeker niet compleet. Dat is voor ons een belangrijke reden om ons te verdiepen in dit thema en meer inzicht te geven in hoe dit in praktijk wordt gedaan. Wellicht kan de theorie van ‘new regionalism’ specifiek gericht op de gemeente ons hierbij helpen. Want op welke manier kan een gemeente zich organiseren zodat zij een unieke bijdrage kan realiseren aan de gezamenlijke strategie? En hoe kan die regionale samenleving verbonden worden aan de lokale identiteit en vraagstukken?

Kan jij je vinden (of juist niet) in bovenstaande en zou je met ons in gesprek willen over hoe jij als gemeenteambtenaar of bestuurder opereert in de regio, laat het ons dan weten! Of heb je (succesvolle) ervaringen met het opereren van een gemeente in een regionaal samenwerkingsverband, wij staan open voor een gesprek!

Lees ook ons 1e blog uit deze serie!


[1] Sociaal-economische raad (2017), Regionaal samenwerken: leren van praktijken

[2] Triple helix samenwerking: de samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen

[3] Prof. dr. ing. Geert Teisman (Erasmus University Rotterdam) en Prof. dr. Wim Voermans (Universiteit Leiden) (2017), Bestuurlijke samenwerking in (Metropool)regio’s - Nieuwe bestuurskracht in een juridische en bestuurskundige tussenruimte

[4] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2018), Adaptief bestuur - Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur (Hospers: 86-98)

[5] Quadruple Helix: de samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen met een vierde partner, vaak de ‘klant’

[6] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2018), Adaptief bestuur - Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur

[7] Studiegroep Openbaar Bestuur (2016), Maak Verschil - Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven

[8] Boogers (2014), Strategie, structuur en samenleving: drie dimensies van regionale uitvoeringskracht.

[9] Boogers (2013), Het raadsel van de regio: waarom regionale samenwerking soms resultaten oplevert.

[10] Raad voor het Openbaar Bestuur (2015), Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden

[11] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2018), Adaptief bestuur - Essays over adaptiviteit en openbaar bestuur (Van den Berg: 114-124)

Markten & Sectoren

Gemeenten, Provincies en regio's

Reageer