Johan Leupen en Jeroen Segenhout (c) Het Financieele Dagblad 2011 alle rechten voorbehouden
Nederland stagneert: Successen met ICT zijn hard nodig
Op papier begint de overheid ICT te omarmen als hét antwoord op majeure maatschappelijke problemen als stijgende zorgkosten en stagnerende economische groei. In de praktijk blijft ICT een ondergeschoven kindje. Wat te doen?
Niet één zin wijdt het kabinet-Rutte in zijn regeerakkoord aan het woord ICT, informatie- en communicatietechnologie. En eigenlijk is dat ook niet verwonderlijk; automatisering is nu eenmaal niet erg interessant voor politici en beleidsmakers. Zij zien het vooral als een hulpmiddel, als een nicheonderwerp waarmee niet valt te scoren. Het is als de vanzelfsprekendheid van een rijdende trein; ICT moet het gewoon doen en daarmee uit.
Als de term al valt, heeft hij de laatste jaren zelfs een uitgesproken negatieve connotatie; bijvoorbeeld wanneer de zaken volledig uit de hand zijn gelopen en er honderden miljoenen euro's aan gemeenschapsgeld zijn verdampt. Dan is het 'mislukte ICT-project' gemakkelijk aan te wijzen als zondebok, een technisch probleem zonder geestelijk vader.
Het besef dat ICT meer kan zijn dan een noodzakelijk kwaad, meer dan een platte manier om een dun laagje van de kosten af te schaven, begint pas de laatste maanden door te sijpelen, vooral in de hogere echelons. De overtuiging dat het ook een absolute voorwaarde kan zijn voor innovatie, wint aan momentum op het niveau directeur-generaal.
Topambtenaren beginnen in te zien dat de consequenties van ICT verregaand zijn: dat je de BV Nederland volledig op zijn kop kunt zetten door je informatiestromen op een nieuwe manier te kanaliseren. Dat digitale oplossingen de productiviteit in de zorgsector kunnen verhogen. Dat de burger beter bediend wordt, zich veiliger kan weten, beter opgeleid wordt. En: dat de overheid compacter en goedkoper kan, hetgeen de kwaliteit van de ICT-oplossingen waarschijnlijk alleen maar zal stimuleren.
De oorzaak van deze bewustwording is simpel: geldgebrek. Onder druk van euro 18 mrd aan bezuinigingen zijn ministeries op allerlei manieren begonnen samen te werken. Ze vinden het niet meer wenselijk om dertien vergelijkbare infrastructuren te hebben, opgebouwd rondom dertien ministeries. De eerste stappen voor ICT-consolidatie worden gezet door topambtenaar Maarten Hillenaar, de chief information officer (cio) van het Rijk, en zijn baas directeur-generaal Jaap Uijlenbroek.
De urgentie is inmiddels voelbaar op sommige werkvloeren. Neem het voorbeeld van de uitkeringsinstantie UWV, die met de kabinetsbezuinigingen ongeveer 40% van haar budget kwijtraakt; 5000 tot 6000 van de 20.000 werknemers verliezen hun baan, nu de organisatie bezig is zeventig van de honderd fysieke vestigingen definitief te sluiten.
Werd het zelfbedieningsmodel van een internetloket kort geleden nog een noodscenario genoemd door UWV-bestuurder Joop Linthorst, inmiddels is het de enige terugvaloplossing gebleken om de maatschappelijke functie van de uitvoeringsinstantie overeind te houden. Dat blijkt ook uit het feit dat geen van de 1400 ICT'ers zijn baan verliest te midden van al dit geweld; juist de opbouw van een gedegen loket, en de bijzonder complexe ondersteuning daarvan, maakt dat iedere afzonderlijke werker met ICT-kennis keihard nodig blijft om de klappen op te vangen, zo is nu de redenering.
Ook in de zorg is die gedachte inmiddels op een aantal plekken geland, ondanks het feit dat grote dossiers als het Elektronisch Patiëntendossier nu in de ijskast terecht zijn gekomen. Veel ziekenhuizen investeren gewoon door en zetten 'e-health' als serieus instrument in om de kosten van de zorg onder controle te kunnen krijgen, signaleert directeur Robin van Poelje van TSS, de grootste Nederlandse zorgautomatiseerder en eigenaar van PinkRoccade.
Hij noemt het voorbeeld van het Flevoziekenhuis, dat de eerste contacten met veel patiënten nu afhandelt via een internetportaal en experimenteert met videoconsults. 'Ze vullen vragenlijsten van tevoren in en boeken hun eigen afspraken met een arts in. Het aantal onnodige bezoeken loopt daardoor terug. Bovendien verhoogt het de kwaliteit van de fysieke gesprekken, omdat de arts zich veel beter kan voorbereiden.'
De schroom is bij de overheid nog te groot om grote stukken van de eigen ICT-huishouding zomaar buiten de deur te zetten in een externe 'cloud', ofwel op servers van een marktpartij. De angst is te groot om de controle te verliezen. Daarom lobbyt eurocommissaris Neelie Kroes met haar digitale agenda voor eenvoudigere regelgeving die zaken als privacybescherming en aansprakelijkheid op Europees niveau regelt.
Het zijn allemaal kleine stapjes in de richting van een overheid die ICT niet alleen een essentiële rol geeft aan de achterkant, maar ook aan de voorkant van haar organisatie. Het politieke draagvlak voor dat denken is groeiende, hoewel de interne weerstand groot blijft.
'ICT is ontstaan als hulpmiddel. Het kwam laat aan bod in een vernieuwingstraject: de modernisering was klaar en de ICT kon dan de ondersteuning gaan doen', zegt Tom Rodrigues, extern ICT-adviseur bij onder meer de ministeries van Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 'Het is begonnen als consequentie, en het is toenemende mate dé conditie voor modernisering. Dat is een omslag. Beleidsmatig is die wel omarmd, maar niet in de praktijk.'
Publiek volgt privaat
De publieke sector is echter nog niet zo ver, en loopt zelfs tien of twintig jaar achter op commerciële partijen. Multinationals hebben tien jaar geleden al hun geografisch versnipperde afdelingen voor personeelsadministratie, inkoop of verkoop samengevoegd. 'Dat het zo lang heeft geduurd bij de overheid, komt omdat de overheid altijd bezig was met investeringen en het uitbreiden van haar dienstverlening, en niet met efficiency.'
Babystapjes of niet, 'de sneeuwbal is gaan rollen en valt niet meer af te remmen', ziet Eric van Capelleveen, partner bij adviesbureau Twynstra Gudde. 'De interdepartementale samenwerking begint nu echt op gang te komen. Er was de neiging om informatie onder je eigen ministerie te houden, informatie is immers macht. Maar dat is niet meer vol te houden. Zeker niet als je kijkt wat technologische vernieuwing maatschappelijk losmaakt. Kijk alleen maar naar dossiers als de kilometerheffing en de ov-chipkaart.'
Van Capelleveen was een van de auteurs van het recent gepubliceerde rapport Digitale Dilemma's voor de Overheid. Hij beschrijft daarin hoe klein de rol is die ICT speelt in de toekomstvisie van de overheid. Op een internationale ranglijst van businessschool Insead, nam de Nederlandse overheid vorig jaar de 50ste plaats in. Terwijl Nederland in de top tien staat op de lijst van landen die ICT inzetten om duurzame economische groei te bewerkstelligen. Conclusie: Nederland scoort vooral hoog bij het ICT-gebruik door particulieren.
Het kost de overheid moeite om de neuzen dezelfde richting op te laten wijzen. Te veel is geprobeerd om verandering door te voeren door het initiatief te leggen bij de zittende ambtenaren. 'Ze moeten de noodzaak zien', zegt Seamus Keating, directielid bij ICT-dienstverlener Logica. 'Je kunt verandering niet opdringen, ze moeten het ook zelf willen. De grootste kostenpost is niet de hardware of software, maar de ontwerpfase, en hoe je het project verkoopt.'
Om intern oponthoud te vermijden, is het veel beter om krachten van buitenaf aan te wenden, stelt Van Capelleveen. 'Wanneer je alles wilt vernieuwen, moet je de uitvoering niet overlaten aan de staande organisatie. Die hebben er veelal helemaal geen belang bij om alles anders te gaan doen.'
Verspilling
Een optie voor de overheid is ook om projecten kleinschaliger aan te pakken. In het verleden waren vele projecten juist te groot en te complex, waardoor ze moeilijk beheersbaar werden en ontspoorden. Dit gebeurt ook in het bedrijfsleven, maar bij de overheid was de situatie ernstiger, zo stelde de Algemene Rekenkamer in 2008 vast.
'Elk project groter dan euro 300 mln is ten dode opgeschreven', zegt Marco Gianotten, eigenaar van Giarte, een onderzoeksbureau op het gebied van ICT. 'Er wordt nu gezegd dat veel geld is verspild door de kilometerheffing overboord te gooien, maar het was veel erger geweest als je ermee door was gegaan.' Hoeveel verspilling er plaatsvindt, is moeilijk in te schatten, maar het rapport Digitale Dilemma's voor de Overheid citeert uit onderzoek dat euro 2 mrd tot euro 4 mrd niet goed besteed wordt.
Rijks-cio Maarten Hillenaar zegt daarover tegen de opstellers van het rapport: 'Bezuinigen en investeren, het moet allebei. Ik geloof dat wij euro 10 mrd per jaar uitgeven aan ICT. Ik denk dat wij hetzelfde werk zouden kunnen doen voor de helft van het geld, omdat ons volwassenheidsniveau in het werken met ICT relatief laag is. Lager dan in de private sector.'
Door de grote toename aan de hoeveelheid informatie, begint de interdepartementale samenwerking op ICT-gebied eindelijk op gang te komen.
J.;Segenhout, J. Leupen
(c) Het Financieele Dagblad 2011 alle rechten voorbehouden
In Binnenlands Bestuur spreekt collega-onderzoeker professor Jan van Dijk zich uit over de 22 dilemma's waar de overheid zich voor gesteld ziet waar het de digitalisering van de maatschappij en de overheid betreft. Lees verder >
